Interview réalisée de M. Raoul Niang NDiaye, Expert Consultant Senoir, Décentralisationet Management Public – Septembre 2019


Interview réalisée en septembre 2019 a été publiée avec retard pour des raisons techniques par La Gazette n° 396 du 16 au 23 avril 2020. J’y expose en ma qualité d’expert consultant senior, ma lecture de la décentralisation au Sénégal.

  1. Le département de la gouvernance territoriale a bouclé l’évaluation de l’acte3 de la décentralisation, au bout d’une tournée dans toutes les régions du pays. Quels constats retenez-vous grosso modo de cette phase 1 qui s’achève ?

 Le constat ne peut pas être différent de celui des principaux acteurs. En 2016 déjà, une première évaluation avait été faite de façon plus méthodique. Je ne pense, du reste, que les résultats de cette dernière puissent en être sensiblement éloignés. Faite dans le cadre d’une tournée administrative, elle a aussi la faiblesse de n’avoir pu être plus approfondie, plus ouverte et plus inclusive. Elle a néanmoins le mérite d’avoir été conduite sous l’autorité du ministre et lui a servi d’une bonne prise de contact. Je veux dans ma réponse transcender les séquences temporelles tant il y a des récurrences et des constantes depuis les débuts.

Autant que mes souvenirs sont exacts, la mesure de la décentralisation a été modélisée, mathématiquement, depuis trente ans[1]. La fameuse formule est D= f (p, i, e) Autrement la qualité de la décentralisation est fonction de sa Portée, de son Intensité et du degré d’Engagement). Ce que je retiens, le sera sur des différents paramètres :

  • La portée renvoie à l’étendue ou à la couverture. Sur cet aspect nous sommes pour l’essentiel, aux normes, depuis 1983, dans les différentes variables couverture géographique, populations concernées et domaines de préoccupation. Les redécoupages territoriaux et la croissance démographique ne remet pas en cause cet acquis. Par contre ils peuvent affecter des préoccupations qui ne seront pas toutes prises en compte et moins encore immédiatement satisfaites.
  • L’intensité réfère aux services étatiques impliqués et aux finances mobilisées dans le budget national pour soutenir le processus.  A ce niveau commencent les difficultés : notre décentralisation semble, depuis toujours, être seulement l’affaire du département ministériel qui en a la charge.  Pour les autres ministères et services centraux, ceux qui ont travaillé, en 1996, pour préparer les décrets de transfert des neuf compétences sur les vingt une qui étaient proposées, se souviendront de leur farouche opposition.  Cette attitude sera corsée, en ce qui concerne, le transfert simultané des moyens, par la légendaire réticence du Ministère des Finances à se délester de crédits, surtout en période de situations économiques et financières plus ou moins difficiles. Or, sans que cela soit pour autant une excuse, on se rappellera que toutes les phases majeures de la décentralisation ont coïncidé ou ont été suivies d’une crise mondiale monétaire, financière ou économique, voire d’une calamité naturelle ayant impacté nos politiques nationales :

En effet, quand commence, en 1972, la mise en œuvre progressive de la Réforme de l’administration Territoriale et Locale (RATL).  Immédiatement se font sentir les effets des chocs pétroliers de 1971 puis de 1973 et que s’aggrave la sécheresse. Sept ans plus tard, c’est un autre choc pétrolier, et l’avènement de politiques néolibérales dont les effets  seront , chez nous et entre autres,  l’arrêt du programme agricole, le démantèlement de l’ONCAD et du mouvement coopératif puis l’affaiblissement des centres d’expansion rurale polyvalent (CERP)   qui n’auront plus les moyens d’accompagner les communautés rurales. Quand la réforme atteint Dakar en 1983 pour enfin couvrir tout le pays et qu’est créé aussi le premier secrétariat d’Etat à la Décentralisation, s’amorcent les plans d’ajustement structurel puis de redressement économique et financier qui n’empêcheront pas la dévaluation du francs CFA. Cette planification déclinée en urgence puis en court et moyen terme s’étalera jusqu’en 2000. Elle a impacté négativement les progrès qui devaient être enregistrés et ainsi que le projet de régionalisation en 1996. Un ministre a dû dire, face à l’insignifiance des ressources transférées et la complainte des élus locaux : «Pourquoi ne devons- nous pas socialiser la pauvreté de l’Etat avec ses démembrements ? ». J’ai cité de mémoire.

Il n’est alors pas surprenant que le critère de l’engagement soit fortement affecté. En effet il prend en charge, dans l’évaluation, le degré et la qualité du soutien à la décentralisation par le gouvernement et ses principaux hauts responsables, ainsi que la manifestation de ce soutien à tous les échelons de l’administration publique. Ici, le cadre juridique est la première variable. Il s’agit de l’ensemble des mesures législatives et réglementaires pertinentes concourant au renforcement de la décentralisation. On a constaté que bien des lois restaient à prendre qu’on a essayé de rattraper avec Code Générale des Collectivités Locales de 2013. Dans le sillage de ce dernier, il reste encore des lois, plusieurs décrets et arrêtés d’application à prendre.

Dans le critère de l’engagement, les autres variables sont :

  • la durabilité du système: (les choix survivent –ils aux changements de gouvernements et de régimes).On constatera, que si la première alternance a introduit des améliorations institutionnelles, en créant un département plein pour la décentralisation et de nouvelles régions, la seconde a opéré quasiment une révolution remettant quasiment en cause les options précédentes
  • la qualité des ressources humaines : Elle est généralement faible, même si, dans certaines grandes villes, on dénombre quelques cadres de haut niveau. On attend de voir les effets des lois et actes d’ordre réglementaire sur la fonction publique territoriale.
  • Les finances : Elles sont comme plus haut insuffisantes tant en ce qui concerne les recettes propres que les dotations de l’Etat. Les apports de la coopération décentralisée sont, loin en deçà des attentes
  • La qualité des élus :
  • On note indiscutablement un meilleur profil de l’élite en terme de niveau académique, pas nécessairement de capacité de management d’une collectivité territoriale où le gros des membres de conseils est à peine alphabètes, surtout dans la langue officielle de travail.
  • l’endossement : Il s’agit de l’appropriation de la politique de décentralisation par les hauts responsables politiques et administratifs : Nous avons vu, plus haut, ce qu’il en est avec la résistance de beaucoup de responsables de services centraux qui perçoivent la décentralisation comme un dessaisissement de leurs pouvoirs et prérogatives. Ils la perçoivent même comme un risque pour la survivance de l’Etat tout court. Leurs subterfuges sont alors multiples, notamment disqualifier les élus en matière de gestion. P.ex. quand il a fallu tester la décentralisation du budget consolidé d’investissement (BCI), la mise en place des crédits et la disponibilité des fonds ont toujours été tardives. Le bon coaching des bénéficiaires n’était pas non plus assuré. On a alors vite fait de conclure qu’ils n’étaient pas aptes pour cet exercice.
  • enfin la participation : Nos textes n’en font pas une obligation pour les élus. la participation se limite à la consultation dans un cadre facultatif de concertation. Au mieux, les collectivités locales « … associent en partenariat, le cas échéant, à la réalisation des projets de développement économique, social et environnemental, les mouvements associatifs et les groupements à caractère communautaire dans le respect de l’équité de genre ». C’est dire qu’on peut légalement les écarter de la conception et du contrôle.

Si nous pouvons nous accorder sur les constats, nous pouvons tout aussi diverger sur les causes et la lecture d’une même réalité. Il est évident qu’après la régionalisation de 1996, une nouvelle phase de notre décentralisation était nécessaire et attendue par l’ensemble des acteurs : les fonctionnaires de tous niveaux, les élus territoriaux ainsi que les partenaires techniques et financiers. J’ai le sentiment qu’on a voulu aller très vite pour embraser beaucoup de choses à la fois dans un domaine très complexe, à la lisière du politique, de l’administratif et du technique sans oublier ses aspects sociaux. Il est vrai que des commissions et des comités ont été mis en place pour y travailler. Ils ont battu un record dans la célérité de la production de leurs conclusions. Il en a été de même pour le vote, en procédure d’urgence du Code Général des Collectivités locales avec ses 335 articles. On pourra toujours justifier cet état de fait par la participation préalable de parlementaires aux travaux de commissions évoquées plus haut ou à de séminaires dédiés.  Dans ces conditions, il ne pouvait manquer de se poser les questions de faisabilité ou d’opérationnalisation des choix, d’identification des risques qui y sont potentiellement attachés et des mesures de leur mitigation s’ils advenaient.

On a préféré, en effet, une option qui, si elle n’avait pas une motivation politique comme s’en est défendu le gouvernement, en avait au moins les gains immédiats. Si tel était le cas, Il ne faudrait pas d’ailleurs s’en offusquer dans la mesure où les élections locales ne sont plus seulement administratives.  Elles ont depuis, un sérieux enjeu de pouvoir. En effet, qui gère les collectivités locales tient l’Etat. Dans cette logique, on peut entendre que la suppression de la région, la communalisation intégrale et la départementalisation ont pu avoir deux effets immédiats :

  1. La création de nouveaux centres de pouvoirs (les départements) et revalorisation d’autres (communes d’arrondissement et communautés rurales devenues communes) pour caser un nouveau personnel politique rajeuni ayant, pour l’essentiel, une formation de base assez relevée, tout au moins pour les premiers gestionnaires de ces entités.
  2. La mobilisation d’un électorat potentiellement favorable aux réformateurs du fait de la perspective de valorisation de leurs contrées par un nouveau statut juridique et l’annonce d’importants projets d’infrastructures.

Aujourd’hui, malgré le dynamisme et la créativité de certains maires et présidents de conseil départemental, ils n’ont pas, les moyens de leurs missions en termes de ressources financières, techniques et humaines.   C’est exactement ce qui est vécu présentement et réaffirmé par la tournée du Ministre. Beaucoup de mesures techniques et juridiques pour éviter cette situation, n’ont pas été prises à temps pour être applicables notamment par les services du Trésor Public.

 La gestion d’importants projets au niveau national et participant de la territorialisation des politiques sont attendus pour compenser le déficit. Ils ne sont pas en exécution partout et en même temps. Cette situation crée des envies et des frustrations chez les non encore bénéficiaires. Autant se pose le problème de la durabilité de ces projets. Autrement qu’en sera-t-il à la fin de leur financement ? PUMA, PRODAC, PROMOVILLE, PACASEN etc., même du PUDC dont les ressources provenaient de l’Etat pour l’essentiel. Au demeurant leur gestion au niveau national articulée à la résistance de certains départements ministériels, sonne comme un ralentissement du processus ou pire une tentative de recentralisation.

  1.  Les acteurs ont fait état de multiples contraintes et défis. Qu’est ce qui a le plus retenu votre attention ?

 On ne peut pas dire que les défis, les contraintes et les pistes de solution ne sont pas cernés pour l’essentiel. C’est tout au moins ce que révèle une lecture croisée du chapitre  III, axe 33, points 334 et 335 du Plan Sénégal Emergent (PSE), de la lettre de mission du Ministère de la gouvernance locale, du développement et de l’aménagement du territoire et du  programme d’opérationnalisation de l’Acte 3 de la décentralisation (PROACT.SEN -2017-2022)  dont le PACASEN serait un moyen de réalisation.

  Toutefois, le problème de l’opérationnalisation du tout ne me semble pas résolu.

La capacité reste à asseoir, au niveau national de pilotage efficient de la politique de l’Etat dans son approche de la décentralisation et développement territorial.  Je ne perçois non plus, au niveau des autorités et services déconcentrés, les capacités en termes de ressources humaines et de moyens matériels techniques et juridiques pour appuyer le processus. Pas seulement par le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire mais aussi et surtout par la mise à disposition d’informations, de données de base et d’appui –conseil, notamment à travers les Cellules d’appui au développement local(CADEL). La question me semble importante d’autant plus que les CADEL, héritières des CERP comme les Agences Régionale de Développement souffrent des mêmes : le manque de ressources humaines en qualité et quantité mais aussi de ressources financières et techniques. Il y a là encore un réel besoin de renforcement de capacités au sens large.

  En effet on pourrait avoir au niveau national un Comité de Pilotage qui, en adéquation avec la politique définie, puisse donner les bonnes orientations, suivre l’exécution de ses directives et faire apporter les correctifs nécessaires à temps voulu. Il disposerait, pour ce faire, d’un Comité Technique composé d’agents compétents et rigoureux à même de traduire en actions les orientations, d’apporter l’appui et le coaching au terrain, de faire rapports du tout avec des propositions techniques pertinentes. Il ne s’agira, à mon sens, de multiplier des structures qui se concurrencent inutilement. On peut les avoir dans un certain réaménagement du Conseil national de Développement des territoires. Des relais territoriaux pourraient éventuellement exister au sein des conférences d’harmonisation.

Dans les collectivités territoriales une plus grande attention doit aussi être accordée à la prévention et la gestion des risques de tous ordres.

  Un autre défi est la durabilité des projets appuyés par nos partenaires techniques et financiers : Il appartiendra à l’Etat et aux collectivités territoriales d’en assurer les appropriations et que leurs délais d’exécution soient mis à profit pour mobiliser un minimum de ressources propres, aux fins, non seulement de préserver les acquis mais de faire mieux.

  Quand je considère les projets d’appui direct et indirect à la décentralisation que j’ai pu observer de 1973 à nos jours, j’ai le sentiment que les bonnes pratiques et les leçons apprises n’ont pas encore servi. Avec le PNDL (programme National de Développent Local), je pensais qu’on tenait le bon bout dans rationalisation de la gestion des ressources de la coopération internationale et les stratégies d’optimalisation de la mise en œuvre. Nous ne pouvons pas éluder cette question si nous faisions la somme des apports des organisations internationales : (PNUD CNUEH UNICEF UE BM autres banques), les Fondations et ONG internationales allemandes, belges, françaises, américaines, nordiques, Enda/Tm et la coopération bilatérale AFD, USAID, ACDI Etc. La liste est loin d’être exhaustive et ne tient pas compte de la fréquence des appuis techniques et financiers.

  1. Quelles réformes préconisez-vous certains goulots dus à l’inadéquation des textes :

  L’inadéquation des textes, si tant elle est indexée, tient de notre forte inspiration du droit français des collectivités locales d’une part et d’autre   part, de la volonté du législateur d’anticiper des situations, de bâtir un idéal par les textes qui, conséquemment ne sont pas en phase avec le réel. On oublie alors que le social précède l’administratif et le commande. Ainsi,

Jusqu’à présent, par peur de mettre en mal l’unité nationale, un principe fort en matière de décentralisation, n’est pas pris en considération et officiellement soutenu par une disposition légale explicite. Il s’agit de la reconnaissance des spécificités locales. Mais rappelez- vous, qu’en a-t-il été pour la loi sur la parité par endroits ?

Toutefois, pour ne pas tomber dans l’erreur de tout vouloir régler d’un coup, sur certaines questions on peut laisser du temps au temps et opérer les modifications quand elles seront opportunes. Pour ce faire, il faut dès à présent, identifier les changements susceptibles d’être apportés d’en tenir un tableau et suivre leur maturation.

Il faut aussi reconnaître que, bien des fois, les textes ne sont pas en cause mais les hommes qui refusent de les respecter et ne sont pas sanctionnés.

Le double défi de la formation des élus territoriaux et des personnels dans les services locaux, appelle une réforme pour le financement et la démarche. Il y là une problématique cernée, je crois, mais non encore suffisamment prise en charge. Cette formation est, dans les textes, un droit dès lors on peut ou non en jouir. Il faut qu’elle soit obligatoire pour tous les élus quels que soient leur niveau académique et pré requis. Ce n’est pas parce qu’on est docteur ou agrégé en droit public , moins encore en médecine, qu’on est de facto un bon leader ou un bon manager de collectivités territoriales. Cette formation devra aussi être évaluée et des certificats délivrés pour chaque session suivi avec succès. Faudrait –il aussi que les structures de formation et les formateurs en aient la compétence réelle et la légitimité.

  1. Comment corriger la délimitation des territoires et favoriser un meilleur équilibre ?

Il faut bien s’entendre sur ce que la limite d’un territoire n’est pas seulement physique, elle peut même transcender les limites nationales. Si vous l’entendez sur l’aspect délimitation physique de nos circonscriptions, je ferai observer qu’un découpage territorial n’est jamais achevé. Il fait au préalable l’objet d’études complexes prenant en considération un ensemble de facteurs démographiques, sociologiques, économiques, sécuritaires, environnementaux et autres. La donne politique est tout aussi déterminante dans cette activité. On peut découper pour créer de nouvelles dynamiques de développement par exemple. Il en était ainsi officiellement pour la création des anciennes régions de Louga et de Matam et des collectivités territoriales plus récentes. A l’inverse, le développement peut créer de nouveaux centres qui ont des capacités de polarisation, plus ou moins fortes, pour influer sur l’espace réel ou virtuel de la collectivité. Ils induisent ainsi de nouveaux déséquilibres.

Dès lors, je suis d’avis que les collectivités territoriales puissent développer des ententes prévues par la loi (les intercommunalités, les groupements mixtes, les ententes inter pôles de territoires). Elles pourraient ainsi mieux porter ensemble des projets communs qui transcendent les limites géographiques. Ce partenariat pourrait, au besoin, impliquer l’Etat à travers notamment des contrats – plans. C’est un axe, me semble t – il, pour faire plus efficiente et plus participative la territorialisation des politiques publiques. Au demeurant, il faut comprendre que, dans l’absolu, cette territorialisation n’a besoin de la décentralisation pour s’opérer. C’est en cela que les pôles territoires sont intéressants s’ils ne sont pas initiés et imposés par le pouvoir central. Je veux dire qu’il faut éviter, à l’interne, le schéma qui a balkanisé l’Afrique. 

  1. Des messages forts en directions des populations ?

La décentralisation a autant besoin de militants et que [2]de techniciens :

De militants parce que les populations doivent se l’approprier, chaque jour davantage, en ce qu’elle est aussi une quête permanente de citoyenneté et de libertés locales pour un développement endogène. C’est dire que les citoyens, au-delà des élections locales et leur vote, doivent prendre tout ce que la loi leur offre dont suivre les débats des assemblées qui sont publiques, demander des copies des délibérations et des budgets dans les conditions prédéterminées, faire des propositions écrites aux élus. Ils doivent s’exiger plus que les simples consultations et concertations à l’initiative des élus pour marquer leur participation à la vie de leur cité.

De techniciens : puisqu’il s’agit de développement, donc d’un besoin de performance, il faut exiger plus de compétences, non pas seulement des élus mais aussi des personnels des collectivités territoriales dont la gestion se complexifie plus que jamais auparavant. C’est affirmer que la gestion des ressources humaines est un axe stratégique de premier ordre.

Par Raoul Niang NDIAYE

[1]  Decentralization and the Implementation of Rural Development in Senegal. By Richard Vengroff et Alan Johnson. Edition Lewiston N.Y 1989

Nos remerciements vont à M. Raoul Niang Ndiaye d’avoir bien voulu autoriser la republication de l’interview ci-dessus qui est très largement conforme aux objectifs et à la mission du blog SOFThinking Blog. Ce blog sert aussi à cela: il est ouvert aux experts désirant publier, ayant des visions et idées à diffuser concernant le management des organisations, en général, et le management public, en particulier.

N’oubliez pas aussi de tirer profit de SOFThinking Magazine que vous pouvez télécharger par le lien https://softhinking.academypro.biz/course/1711

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