Le choix d’une organisation de l’exécutif peu fast-track


« Les fragmentations, les chevauchements et les duplications d’attributions, de structures, de programmes,  d’agences, d’objectifs coûtent de l’argent, coûtent chers à la nation, aux citoyens et aux contribuables ».  Paraphrasant le General Accountability Office (GAO)

Réaliser une telle étude, sans être au-dedans de la structure concernée, sans interviewer les détenteurs de postes, documenter divers formulaires de collecte, comporte le risque de biais dus par exemple à l’indisponibilité des effectifs et des profils de postes au niveau de toutes les unités administratives (UA). En outre, vu la manière dont le décret de répartition des services de l’Etat est écrit, il n’est pas sûr qu’à tous les niveaux, il y ait un chef coordonnant un ensemble d’unités administratives apparemment rattachées à une direction, un service, un cabinet, etc. Une autre question est de savoir si toutes ces UA existent réellement, qu’elles sont dotées d’objectifs, de plans d’actions, de programmes, de moyens et de personnel propre. En effet, dans d’autres conditions et modalités de diagnostic, un expert ou évaluateur en organisation aurait pu comparer les organigrammes juridiques et les organigrammes réels, par exemple, leur affecter des effectifs, calculer les taux d’encadrement, etc.  De toute façon, l’expert en audit organisationnel sait très bien que l’analyse des textes juridiques, bien qu’étant nécessaire, ne suffit pas. En somme, une étude pertinente de cette hydre que constitue le décret de répartition des services de l’Etat suppose de mener des enquêtes de terrain à l’intérieur des unités administratives, mais aussi de se référer aux doctrines et à plusieurs bonnes pratiques de management reconnues.  A cet égard, nous n’avons pas cherché à encombrer le lecteur de principes de management, d’organisation et de méthodes qui président à l’organisation des structures et à la confection ou configurations des organigrammes. A ce stade, notre analyse est limitée du fait qu’il s’agit d’un article que nous avons voulu succinct. Aussi, avons-nous exclu pour l’instant plusieurs modèles et typologies de maturité organisationnelle, divers indicateurs et critères de déficience organisationnelle, d’évaluation des organigrammes défectueux, des principes configurationnels fondés sur la division du travail, le découpage des fonctions, la nature et l’étendue du pouvoir hiérarchique, la différenciation, l’intégration et la mise en relation, etc. Cet article jette les bases d’une analyse sans aller au fond de telles explorations qui exige du temps et des ressources…

I.   Présomption de déficiences appréhéndées, à investiguer

  • Représentation

Au terme d’un recensement basé sur le décompte des différentes unités administratives, au sens de l’audit organisationnel, il apparaît qu’il existerait au moins huit (8) structures sous l’autorité directe du président de la république dont quatre (4) cabinets (civil, militaire, politique, PSE, etc.) supervisant 115 autres unités administratives (UA) soit 123 UA au total. Le taux d’encadrement est simplement faramineux, pour ne pas dire impossible à concrétiser. A l’analyse, le décret de répartition conduit à une architecture condensée schématisée ci-dessous:

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Légendes – Commentaires : SGG Secrétaire général du Gouvernement –  SGPR Secrétaire général de la Présidence de la République –  UA : Unités administratives –  SR = Services rattachés. Selon le chiffres mis entre parenthèse (1,18) signifie qu’un responsable, en théorie, encadre 18 UA ou personnes, que le nombre des UA au sens de l’audit organisationnel serait de 18. Il faut remarquer que nous n’avons pas inclus dans le décompte des ministre-conseillers, conseillers, chargés de missions dont le nombre serait plus élevé que la totalité des unités administratives (UA) précitées. Certaines situations sont difficiles à expliquer en l’absence de décrets portant organisation et fonctionnement de la présidence de la république.

  • Analyses

De toute façon, à ce stade, il est difficile d’arrêter le chiffre réel de ces unités administratives sans enquêter au cœur de ce système, accéder aux effectifs réels, distribuer et exploiter des fiches postes, par exemple. A cet égard, sous réserve d’approfondissements, sur la base de principes de management, d’organisation et méthodes, un auditeur organisationnel ou autre, en vertu du principe du scepticisme professionnel et du critère de risque aurait souligné de nombreuses présomptions de déficiences :

_         au premier niveau, un organigramme en râteau caractérisé par l’existence de trop de subordonnés pour un seul chef, ce qui l’amènera à traiter qu’avec les hommes qu’ils jugent forts ou dignes d’intérêt, politiquement par exemple, avec comme conséquence des guerres de clans ou de positionnement par quelques-uns qui se plaignent de ne jamais voir le grand chef et qui combattent ceux qui le voient pour prendre leurs places, etc. ;

  • le niveau élevé des effectifs, questionnable pour des gens comme moi qui ont consacré plus de trente ans de leur carrière au cénacle présidentiel, sceptiques à juste raison sur la matérialité de ces multiples unités au quotidien ;
  • une nomenclature très éparpillée d’unités administratives appelées cellules, commissions, comités, bureaux, directions, pôles, apparemment sans aucun lien hiérarchique ou fonctionnel ;
  • corrélativement une terminologie peu cohérente combinant à l’excès des cellules, des commissions, des comités, bureaux, directions, hautes autorités « autonomes » ;
  • des risques de fraudes sur les effectifs et de fausses dotations ou agents fictifs, au besoin.

L’organigramme ci-dessus comporte toutes les présomptions de risques souvent rappelés par des auditeurs organisationnels de renom:

  • un organigramme redondant au niveau duquel deux UA déclarées différentes s’occupent des mêmes problèmes ou de problèmes connexes qu’il serait préférable de regrouper ;
  • un organigramme à double commande, un subordonné ayant deux ou plusieurs chefs, pour différentes parties de son activité ; il tentera alors de pencher la balance du côté « du plus lourd (surtout dans une structure politisée comme théorisée par Mintzberg et développé plus loin)» ;
  • un organigramme à nœud avec trop d’étages et peu de subordonnés par étage, voire par niveau avec le risque que les ordres qui se déforment, au fur et à mesure qu’on descende des étages et que les informations ascendantes ne parviennent jamais au sommet…

On peut donc se demander si le dispositif structurel prend pleinement en compte les considérations de transparence, de performance que le management privé et le nouveau management public (NMP) privilégient aujourd’hui au moment où des slogans de gestion axée sur les résultats et le fast-track sont brandis. La stratégie de sinécures politiques a comme corollaire une hydre à réformer en profondeur. L’argument de la suppression du poste de premier ministre que le président Senghor dut restaurer au vu d’un ponce-pilatisme élevé dans son entourage et dans l’administration publique a été enterré. On se rappelle encore ses fameux propos et discours sur les leçons qu’il tira de cette expérience que la magie d’internet a préservés de la disparition[1] et que plusieurs générations d’énarques eurent à étudier…

1.1.  La maladie de l’organisation politisée au sens de Mintzberg

En réalité, la Présidence de la République est une « organisation politisée » au sens de la théorie de Mintzberg[2]. On le sait, Mintzberg a proposé une célèbre typologie des configurations organisationnelles (structure simple, mécaniste, professionnelle, divisionnaire, adhocratie, missionnaire), mais on oublie souvent de mettre en exergue le concept de structure politisée qu’il a également théorisé. Cette dernière forme a ses particularités en termes d’arrière-pensées, de stratégies souterraines, de jeux de pouvoirs explicites ou non qui dominent et/ou configurent l’organisation. Car, bien souvent, une seule partie de l’organisation n’est pas le seul maître du jeu ; tout dépend des rapports de force d’un moment, entre alliés, par exemple.  Mintzberg et d’autres auteurs le soulignent : malgré les apparences et les messages véhiculés, le « maitre du jeu » peut en arriver à gérer des risques latents, un environnement « conflictogène ». Mintzberg qualifie ce jeu d’arène politique caractérisé par la perte de sens, la primauté des intérêts d’alliés politiques, claniques, le peu d’importance consacré à une coordination efficace, efficiente, éthique, malgré les apparences. Au plan psychologique, les grands perdants sont les vrais professionnels et les technocrates formés à d’autres paradigmes et obligés de faire avec un environnement frustrant éloigné de leur intime conviction, de leur savoir.

L’approche de Mintzberg aide ainsi à comprendre ce qui se passe et a l’avantage de reléguer au second plan ces paradigmes ou modes souvent brandis, comme des slogans, mais au fond irréels. Dès lors, en pratique, ce sont les jeux de pouvoirs qui comptent, pas la primauté d’impératifs de gestion des performances, de transparence, d’intégrité, d’éthique, de méritocratie, de centralisation ou de décentralisation, de délégation, etc. On s’approprie le vocabulaire, mais on n’y croit pas ou en tout cas, on ne l’incarne pas au réel. En fait, tout ceci dépend du sentiment de sécurité, de survie, de sa crainte des lendemains, d’héritage que l’autorité présidentielle estime devoir être et à son avantage. La politique ou le politicien veille en fonction de ses préoccupations « politisées », de la « réalpolitik » du moment. Voilà tant de préoccupations qui pourraient aussi justifier la suppression du poste de premier ministre que Senghor dut réinstaurer en rappelant les inconvénients de la suppression avec son fameux propos sur le ponce-pilatisme.

II.  Résoudre les chevauchements, duplications et fragmentations

Traditionnellement, l’administration sénégalaise misait sur des mécanismes de veille grâce aux audits organisationnels, aux avis et études du Bureau Organisation et Méthodes (BOM) pour configurer les structures de l’Etat, les missions IGE/BOM d’audit des effectifs et de la masse salariale, etc. Quelque part aussi, le circuit des textes était verrouillé : la circularisation était large et aucun des textes importants ne pouvait arriver à la signature finale du chef de l’Etat sans l’avis de l’IGE et du BOM : une garantie de sécurité pour le président et une énorme charge de travail pour ces deux instances. Les missions de l’Inspection générale d’Etat regorgent de recommandations en ce sens qui vont parfois plus loin en recommandant des refontes, des restructurations, des économies de gestion sur les véhicules, dépenses permanentes (eau, électricité, téléphone, etc.).  Mais, aujourd’hui, cette démarche qui a fait ses preuves semble avoir disparu, même si elle ne suffit plus à elle seule… Le plus étrange, c’est que l’exposé des motifs et le communiqué gouvernemental annonçant la publication du dernier décret de répartition des services de l’Etat parle, contre toute évidence, de simplicité, de resserrement, etc. Qui n’a pas compris que c’est tout le contraire ?

  • Quelques bonnes pratiques sont sources d’inspiration

Pour des contraintes de publication, sous forme d’article succinct, nous avons exclu bien d’autres bonnes pratiques par exemple de ré-engineering, et d’autres procédés de restructuration pour centrer la réflexion sur des procédés d’allégement et sur des options récentes de lutte contre les fragmentations, les duplications, les chevauchements de structures et d’attributions, leurs coûts et procédés de remise en ordre. Par exemple, en 2010, le Government Accountability Office, qualifié de bras armé du Congrès américain, a reçu mandat :

  • d’identifier les programmes, les agences, les bureaux et les initiatives ayant des objectifs ou des activités redondants au sein des ministères et du gouvernement ;
  • de produire un rapport annuel faisant ressortir des conclusions et des recommandations destinées à réduire les duplications et leurs effets négatifs.

Le GAO a ainsi publié un excellent guide pour les analystes (auditeurs, membres du congrès, chercheurs, décideurs, etc.) permettant d’analyser en profondeur les duplications, les chevauchements et les redondances et leurs coûts. En effet, cet organisme d’évaluation produit des rapports annuels sur les besoins d’ajustement structurel et organisationnel[3]. Cette analyse consacre la typologie suivante :

  • Les fragmentations existent lorsque plusieurs services, programmes et organismes publics interviennent dans les mêmes domaines et prennent en charge les mêmes besoins.
  • Les chevauchements se produisent lorsque ceux-ci assument des objectifs ou des stratégies similaires, participent à des activités identiques ou ciblent des bénéficiaires similaires ou leur fournissent les mêmes services.

Par ces travaux, GAO a déjà conclu que les fragmentations, les chevauchements et les duplications d’attributions, de structures, de programmes, d’agences, d’objectifs coûtent de l’argent et coûtent chers  à la nation, les citoyens et les contribuables. Le guide élaboré par GAO[4] comporte toute une méthodologie que les évaluateurs et  les membres du Congrès pourraient appliquer en suivant le processus ci-après :

  • identifier les duplications, les chevauchements et les fragmentations ;
  • identifier les effets et les impacts nés de tels dysfonctionnements;
  • valider ses effets et comparer les programmes ;
  • identifier les options d’améliorations de l’efficience, de réduction des fragmentations, duplications et chevauchements ;
  • conseiller les décideurs et congressistes, voire les membres de l’exécutif.

Ces efforts d’ajustement organisationnel ont produit des effets réels :

  • réduction des dépenses inutiles englobant la réduction des paiements incorrects, irréguliers effectués avec les mauvais montants, en direction de la mauvaise personne ou pour la mauvaise raison ;
  • réduction des frais administratifs, par exemple, en 2013, les agences ont économisé près de 11 milliards de dollars en activités administratives qu’elles ont réorientés vers des programmes davantage prioritaires ;
  • économies de milliards de dollars en sous-traitance en achetant moins et plus intelligemment, par exemple par le biais d’efforts de coordination plus concertés en matière d’achats[5].

Cette option a donc produit des effets positifs soulignés par le Bureau du Management et du Budget :

  • en février 2012, le président a soumis au Congrès une proposition visant à rétablir le pouvoir présidentiel de réorganiser les agences fédérales afin de réduire le nombre de programmes gouvernementaux faisant double emploi ;
  • le budget de 2013 proposait des coupes, des consolidations et des économies à l’échelle du gouvernement totalisant plus de 24 milliards de dollars au cours du prochain exercice et de 520 milliards de dollars jusqu’en 2022 dont certaines adoptées par le Congrès ;
  • Le budget du président pour 2014 abordait 215 propositions de réduction, de consolidation et d’économies qui devraient permettre d’économiser plus de 25 milliards de dollars en 2014, etc.

III. PERSPECTIVES

Serait-il possible d’en sortir ? De toute façon, le  mal est plus profond… L’avenir est à des outils plus sophistiqués, aux processus d’allègement, de restructuration, de chasse aux duplications, chevauchements, redondances, au réingineering, à des modèles de maturité organisationnelle, à l’aplatissement, au « Lean organisations », au « Small is beautiful », aux paradigmes de la nouvelle gouvernance entrepreneuriale magistralement développés par David Osborne et Ted Gaebler. Il est étonnant que « le politicien » préfère ramer à contre-courant quand tout plaide pour la sous-traitance, pour le faire-faire, les partenariats public-privé gagnant-gagnant en refusant de s’éloigner de la macrocéphalie, des paradigmes de « command-and-control », de micro-management, de centralisation au sommet.

La réalité, c’est qu’aussi depuis les alternances entamées en 2000, nous sommes entrés dans une fonction publique qui refuse d’officialiser sa vraie nature. Il y a de fortes présomptions que le paradigme qui voulait que dans la fonction publique sénégalaise, le fonctionnaire soit la règle et les agents non-fonctionnaires l’exception, ne soit plus vrai. Il existe désormais de nombreuses petites portes par lesquelles certains peuvent passer par le biais d’agences, de hautes autorités, hors-concours, de fonctions de chargés de mission, ministres conseillers, etc.

Ce qu’il faut conclure, c’est que bâtir des organigrammes sans vision ni référentiel stratégique et organisationnel conduit à l’improvisation et aux caprices des princes au moment où le management public promeut des initiatives visant à réduire la fragmentation, les chevauchements et duplications et à réduire la fraude, les gaspillages et les abus. On est loin de ce rêve du Bureau du Management et du Budget des USA qui dans une de ses publications rappelle la nécessité, « pour diriger l’économie du 21ème siècle, d’avoir un gouvernement svelte, efficace, qui cherche constamment à faire plus avec moins, à veiller à ce que chaque dollar des contribuables soit utilisé à bon escient et au maximum de ses effets. » A notre avis, pour l’essentiel, la présidence aurait dû être et rester une structure de stratégie, voire de pensée stratégique, de macro-vision, d’impulsion, de contrôle, de leadership et de coordination. Mais c’est là une autre vision de la gestion et de sa propre personne… Mais, alors, il faut un président qui privilégie des profils de classe A (au sens des techniques actuelles de recrutement[6]) dans sa proximité. « Qu’importe où vous allez ; les grandes équipe vous y mèneront beaucoup plus rapidement que des équipes dotés de talents moyens…»

Pour conclure, lorsque les évolutions de la vie politique sénégalaise le permettront, il sera opportun de prendre un certain nombre de mesures à l’instar de celles notamment contenues dans le PROACT:

  • produire des rapports sur les duplications, chevauchements, fragmentations et leurs incidences en termes de coûts, d’économie, de matérialité, de restructuration, de management des talents et ressources humaines (emplois, effectifs, pronostics, diagnostics, écarts, etc.)
  • procéder à un diagnostic en termes de consistance (matérialité, réalité versus fictif) des fonctions confiées, de visibilité, de livrables, d’objectifs affectés, d’utilité ;
  • créer des directions des ressources humaines dignes de ce nom occupées par des professionnels diplômés ou certifiés de ce métier, en dehors des DAGE/SAGE[7];
  • faire jouer au BOM et aux corps de contrôles comme l’IGE des fonctions de diagnostics citées précédemment et produire des rapports sur les fragmentations, les duplications, les chevauchements, au besoin en élargissant ce procédé par les apports de la technique de réingénierie ;
  • libérer des fonctions « audit interne » et « contrôle de gestion » de la tutelle hiérarchique de DAGE/DAF/DCF[8] dans les entreprises et établissements publics en général dont beaucoup sont en sureffectifs pour jouer leurs vrais rôles de diagnostic, de conseils, en toute indépendance…
  • restaurer la méritocratie, la compétition et le concours aux postes sauf peut-être pour des positions limitées de nature politique, de haute sécurité, ces qualifications étant définies de façon expresse par la loi ou des règlements, les principes de l’égalité des citoyens devant les charges publiques étant précisés davantage dans la constitution.
  • Rendre aux ministères et à certaines leurs fonctions et vocations naturelles logées au niveau de la présidence de la République ;
  • Procéder à des exercices annuels des risques qui pèsent sur la nation…

C’est là un prix à payer pour sortir des pièges du « fast-trapped ».

 Abdou Karim GUEYE, Inspecteur général d’Etat à la retraite. Ancien Directeur général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature du Sénégal.  Membre du parti ACT et conseiller en gouvernance publique du président Abdoul Mbaye. Expert consultant international en Gouvernance, Transformations et Contrôles d’Etat…

[1] Le Sénégal sous Abdou Diouf: Etat et société. Momar Coumba Diop, Mamadou Diouf. Histoire politique du Sénégal: institutions, droit et société. Gerti Hesseling. Mémoires d’un juge africain. Itinéraire d’un homme libre. CAMARA Ousmane. Léopold Sédar Senghor. Joseph-Roger de Benoist, Hamidou Kane. Le Gouvernement dans la révision constitutionnelle du 26 février 1970 par SEYDOU MADANY SY. http://www.assemblee-nationale.fr/international/colloque_senghor.pdf

[2] Journal of Management Studies 2212 1985. The organization as a political arena, Henry Mintzberg, Faculty of Management, McGill University

[3] Cet organisme produit chaque année un rapport annuel qui documente la prise de décision sur les possibilités de réduire les fragmentations, les chevauchement et les double emplois ainsi que les coûts et d’accroître les revenus, pour le gouvernement fédéral. Il faut remarquer qu’il produit aussi  des rapports annuels sur les risques de la Nation.

[4] Fragmentation, Overlap, and Duplication. An Evaluation and Management Guide – GAO – 15 49SB

[5] Des informations plus détaillées existent dans les rapports annuels d’audit publiés par le GAO.

[6] Voir les méthodes comme Top Grading du Dr. Bradford D. Smart par exemple; Smart Tools du Dr. Geoff SMART, aussi.

[7] DAGE : Direction de l’administration générale et de l’équipement. DAF : Direction administrative et financière.

[8] Direction comptable et financière.

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Sans l’ENA, quel Etat ?


cropped-5b1ee-imagesgroup25c325a9es.pngSans l’ENA, quel Etat?

Faut-il supprimer l’ENA?

Un vieux et grand débat renouvelé.

Ci-dessus le débat:

https://www.franceculture.fr/player/export-reecouter?content=6c7846eb-6a21-4850-9985-c2ec839209a3

J’avais publié cet article reflétant mon point de vue :

Faut-il supprimer l’ENA ou les ENA ? Le point de vue d’un ancien directeur général d’ENAM sénégalais.

A vos plumes, si vous avez des idées dessus en Afrique… Postez dans la boite à commentaires!

Faut-il supprimer l’ENA ou les ENA ? Le point de vue d’un ancien directeur général d’ENAM sénégalais


En France, le débat est d’actualité. On prête au Président Macron l’intention de faire supprimer l’ENA. Mais ceci n’est pas nouveau. Plusieurs ouvrages antérieurs ont continuellement disserté sur cette problématique. Une telle option semble radicale : un revirement de ce projet du Général De Gaulle inspiré par Michel Debré, dit-on. De nombreux contributeurs, peut-être pas si désintéressés, animent les débats de thèses et d’antithèses émanant :
 d’anciens énarques, défenseurs du système actuel, mais aussi dont certains sont des détracteurs du système qui vont jusqu’à souhaiter sa disparition ;
 de doctorants ou docteurs qui pensent que la meilleure référence serait leurs profils ;
 des défenseurs d’un modèle universitaire désireux de mettre fin à la dualité « Université – Grande école » même si aujourd’hui il existe une nouvelle filière de recrutement pour les docteurs.

En tout cas, les détracteurs reprochent au système français certains avatars:

 les modes de sélection privilégieraient l’accès des classes sociales déjà aisées, en dépit que le système soit basé sur un concours très sélectif que d’aucuns n’hésiteraient pas à qualifier de méritocratie;
 il serait le levier des pantouflages et d’une solidarité forte propice au maintien de leurs avantages de corps ;
 l’affectation sur la base classement en fin de formation dans les grands corps comme l’Inspection générale des Finances, la Cour des Comptes, le Conseil d’Etat serait une option insensée et peu pertinente ;
 les pantouflages, trop rapides, quelques années seulement après leur sortie, permettant à de jeunes énarques d’accéder à des niveaux stratégiques élevés dans les banques, établissements financiers, industriels ;
 mais beaucoup plus aujourd’hui, une certaine froideur et distance vis-à-vis des gens, des citoyens, voire du peuple et une proximité accrue avec la finance et les grands groupes, etc.

Mais, en fait, il existe des différences entre le système sénégalais et français:

 au Sénégal, il est impossible qu’un sortant de l’ENA (Ex ENAM) ou du Centre de Formation Judiciaire accède directement à ce que la France appelle « grands corps » exerçant au niveau de la Cour des comptes, de l’Inspection générale des Finances (équivalent de l’Inspection générale d’Etat au vu des pouvoirs), Conseil d’Etat. Sur ce plan, le Sénégal est donc en avance sur la France.
 Des garanties d’ancienneté et de concours d’accès pour l’Inspection générale d’Etat et à la cour des Comptes sont posées et ont été jusqu’ici respectées, en dépit des affaiblissements né vers les années 2000 qui comportent les germes d’une déstructuration de la fonction publique qui peut-être ne l’est plus au sens originel (une bonne thèse pour les doctorants).
 Le pantouflage en direction du secteur privé parait très faible au Sénégal ; à la limite les programmes actuels me semblent très peu adaptés à une telle ambition, en l’occurrence, ce qu’aurait peut-être facilité la réforme des années 90 si elle était allée jusqu’au bout.

Néanmoins, le contexte est favorable à ce genre de débat, car au niveau mondial, on note une forte aversion à l’égard des élites traditionnelles conditionnées par tout un endoctrinement de la distance, du commandement, de la prudence, peu formés au risque, aux « soft-skills » et aux nouveaux savoirs, privilégiant les « hard skills » présumés changer le monde ou les organisations.

De la dynamique des organisations : les ENA n’échappent pas à la règle

Plusieurs doctrines de management traitent de la dynamique des organisations sous de multiples aspects et veulent que celles-ci soient comme les êtres vivants : elles naissent, se développent, stagnent, déclinent, disparaissent. Il existe ainsi tout un lexique spécifique : phases de naissance ou de pionnier, de croissance dynamique, de stagnation ou de maturité, de déclin, de liquidation, etc. A cet égard, au Sénégal, au cours des années 90, avec la création d’un nouveau Ministère de la Modernisation de l’Etat, un audit stratégique de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature concluait à la nécessité de nouveaux défis dans un contexte international d’émergence et d’affirmation du nouveau management public et des « nouvelles technologies de l’information ». Selon cette étude, pour son avenir, l’ENAM du Sénégal avait intérêt à changer pour :

 adapter la formation initiale et restructurer son enseignement aux défis du nouveau management public et de la nouvelle gouvernance en plein développement ; impératif devant se traduire par la restructuration des programmes avec de nouveaux modules de management;
 intégrer le renforcement des capacités des fonctionnaires par une formation permanente dynamique et un portefeuille de séminaires pertinents par rapport aux enjeux de modernisation, de performance, de réforme de l’Etat et des administrations publiques ;
 se positionner sur une dynamique de recherche-action en administration publique pour prendre en compte de grandes questions stratégiques et les enjeux liés aux mutations de l’heure . Par exemple, cet objectif stratégique donnera naissance à plusieurs initiatives dont un journal de recherche dénommé « Sciences administratives et Management Public – SAMP» et la création d’une Direction de la Recherche-action ;
 lever des ressources propres, objectif opérationnalisé à travers les concepts de quasi-marchés consacrés par le nouveau management public et au moyen d’une stratégie de valorisation et de rentabilisation des infrastructures de haute qualité détenues par cette école.

Ces recommandations furent traduites en un plan stratégique triennal par le nouveau directeur général formé à la double école des ENA et des Business School, donc à l’aise avec de tels choix nouveaux pour la fonction publique de l’époque, mais banals pour quelqu’un formé dans une école de management des organisations voire des entreprises privées. Le document explicitait divers domaines d’intervention et objectifs stratégiques assortis de plans d’action autour de portefeuille de produits, d’indicateurs et de tableaux de performance. Ce plan (au sens du management stratégique) était probablement le premier du genre dans l’administration publique sénégalaise de l’époque, en ce qui concerne les services publics non personnalisés.

Au total, au cours des années 90, en dépit de toutes les critiques possibles sur le fonctionnement de l’administration publique, des impératifs d’ajustement, de la faiblesse de la recherche en administration publique, de l’émergence d’un nouveau contexte caractérisé par la percée du nouveau management public (NMP) et des « nouvelles technologies de l’information et de la communication », le Sénégal optait pour la réforme, au lieu de la suppression. Plusieurs leçons ont été apprises en matière de gestion du changement, de réformes et de transformation.

Adapter, non adopter

Les difficultés qu’ont connu les réformateurs de l’époque illustrent le danger de généralisations abusives lorsqu’elles émanent de personnes qui ne sont pas des spécialistes d’une discipline et qui pourtant persistent à se prononcer dessus. Pourtant, le nouveau management public devenait une discipline structurée : David Osborne et Ted Gaebler publiaient leur fameux ouvrage « Réinventer le Gouvernement – Comment l’esprit d’entreprise peut-il transformer le service public », Margaret Thatcher, la Nouvelle Zélande et l’Australie déclenchaient des réformes drastiques de leurs administrations publiques, Michel Rocard publiait cette fameuse circulaire sur les centres de responsabilité, etc. Mais ce qui était normal pour les concepteurs de la réforme et les managers choisis pour la mettre en œuvre, formés à l’école du management des organisations et ayant « benchmarqué » plusieurs pratiques au niveau mondial, n’était pas évident pour les « saboteurs » de la transformation qui contestaient ce qu’ils ne connaissaient pas du tout et qui réussiront à faire enterrer ce mouvement. Introduire le management au sein de l’administration public était pour eux une hérésie.

La pluralité des modèles

Il faut le reconnaître ! Pourtant, s’agissant de la formation des hauts fonctionnaires, il n’y a pas que le modèle ENA à la française ; par exemple, le modèle sénégalais et celui des pays africains sont en général différents. Dans plusieurs pays africains, les ENA/ENAM/ISM forment outre des administrateurs civils, des inspecteurs de différents métiers qui vont des impôts, douanes, Trésor, enquêtes économiques, etc. En France, certains de ces profils sont formés dans des écoles de métiers. En Afrique, on note d’ailleurs cette tendance à la création d’écoles de Magistrature, voire de formation judiciaire, du Trésor, voire des Régies financières, etc. Cette tendance à l’autonomie peut être discutée. Par exemple, pour les énarques de ma génération, le fait d’avoir fréquenté la même école, que l’on soit fonctionnaire des impôts, du trésor, des douances, de l’administration générale, de travail, des enquêtes économiques s’est révélé utile :

 le fait de se connaître déjà et de fréquenter la même école pendant quelques années d’études a facilité la communication et les échanges sur les grands dossiers de l’Etat ;
 une même culture administrative a pu altérer les blocages potentiels dans le traitement des affaires publiques…

Mais, la tendance des différentes professions à se recentrer dans leur propre école peut être un levier pour poser le problème autrement à condition que l’on comprenne les différences qui existent entre manageur, technicien, leader, voire même entrepreneur. En la matière, les choix stratégiques relatifs à la raison d’être des ENA ne sont pas très clairs. Veut-on former des managers, des techniciens, des agents publics à l’esprit entrepreneurial, des leaders ou tout ceci à la fois ? Ou tout simplement des gardiens du Temple chargés de reproduire le système, ce qui aujourd’hui semble être reproché aux énarques français ?

En outre, une nouvelle donne est apparue, la formation en administration publique est dispensée de plus en plus à travers divers masters par des établissements privés d’enseignement supérieur et par des écoles d’administration ou de management de renom qui se sont positionnés à l’international. La concurrence est inévitable et sera rude, mais elle peut accélérer les changements et mettre fin aux résistances face à la prise de conscience des périls qui guettent. Pour perdurer, ne pas scier la branche sur laquelle on est assis, il faut innover, accepter le changement.

La difficulté de réformer

S’il y a presque 26 ans, des cadres sénégalais avaient pensé la modernisation de la formation à l’ENAM dans le cadre d’un débat similaire à celui qui se pose aujourd’hui en France, c’est que « le politique » avait conscience que toute réforme devait ainsi être en forte corrélation avec les objectifs de transformation et de modernisation de l’Etat et les nouvelles formes de gestion publique en développement. Mais d’autres auront empêché ce mouvement . Plusieurs causes d’échec peuvent être évoquées :
 le manque d’humilité et le conservatisme, obstacles de taille pour les transformations. Par exemple, des « novices » en la matière contestaient le mouvement au motif que « le management, c’est une affaire de gestion privée des entreprises », en dépit d’un grand mouvement mondial » ;
 la peur de la perte de privilèges, de statuts, la culture patrimoniale, l’attentisme, la fameuse loi du pseudo-dynamisme de Bennis, etc. » ;
 la généralisation abusive d’analyses sur des concepts que l’on ne connaît pas et que l’on persiste à juger ;
 le fait de considérer sa propre expérience et ses propres connaissances comme universels ou uniques, alors que le modèle français et francophones d’Afrique de formation des « élites administratives » ne sont universels ;
 l’absence de management des risques non intégrés dans le processus de planification stratégique; en effet, pour le cas de la réforme de l’ENAM du Sénégal, bien qu’un plan stratégique fut achevé, il excluait toute analyse des risques dont certains s’avéreront réels dès le début de la réforme (gouvernance de la structure, culture de leadership transformationnel, communication pour l’appropriation, faible culture de performance, primauté des intérêts de corps, résistance à une nouvelle allocation des ressources aux nouveaux objectifs stratégiques, etc.) ;
 des diagnostics peu participatifs donnant tant d’alibis aux « saboteurs de la réforme, etc.

Pour conclure

Cet article ne prétend pas épuiser le sujet. L’importante bibliographie et les articles disponibles sur l’ENA de France mais aussi sur la formation des hauts fonctionnaires témoignent qu’il y a là un vaste sujet de recherche, de benchmarking donc de futures avenues à explorer. Le mouvement de transformation est continu. Par exemple, placé dans les mêmes conditions de l’époque, un expert avisé chargé aujourd’hui de réécrire un plan stratégique de développement pluriannuel d’une grande école aurait certainement pris en compte les développements introduits les modèles tels que le Baldrige Framework, le Balanced Scorecard en exploitant leurs synergie et potentialités, sans exclure l’apport des techniques et méthodes classiques (PEST X SWOT, Analyse des parties prenantes, etc.) Face à ces outils, les pratiques antérieurs de management et d’évaluation des établissements d’enseignement supérieur, publics ou privés, relèvent de l’âge de la pierre.

Réformer et transformer supposent parfois le courage de « taper dans la fourmilière », par exemple de regrouper des matières éclatées qui au fond constituent une même discipline, mais qui plombent les emplois de temps et qui à la limite pourraient être apprises sur le terrain au cours des stages. Pour certains profils d’origine universitaire, il n’y a aucune raison de reprendre un cours de droit ou d’économie déjà appris ; mieux vaut consacrer ce temps à autre chose, par exemple à intensifier la formation dans les « soft skills » et nouveaux savoirs, à faire de ces profils de grands leaders et dirigeants transformationnels. Mais là encore, les statuts, les ancien curricula, les problèmes de corps, une vision technicienne, plombent les réformes, ce qui invite probablement à un certain nombre de mesures fermes :

 ouvrir de façon plus large les conseils d’administration et autres comités de gouvernance des ENA/ISMP au secteur privé et aux employeurs et d’autres parties prenantes, car ce sont eux finalement qui créent la richesse nationale;
 encourager les écoles doctorales dans ce système comme cela se fait à l’ENAP du Canada et ouvrir une porte de concours pour les docteurs ;
 intégrer un puissant cours de « Méthodes de recherches » dès les premiers mois de formation pour ancrer l’esprit de chercheurs dans la culture de l’administration publique, source de curiosité et de flexibilité dans la pensée quotidienne du haut fonctionnaire ;
 contenir les pressions qui cherchent à supprimer la notion de grandes écoles absorbées par un système universitaire classique, d’où la nécessité d’un grand plaidoyer en direction de l’autorité politique;
 intégrer et adapter les techniques avancées de management et d’évaluation comme le Baldrige Framework, le Balanced Scorecard, le réingineering, le benchmarking, le leadership transformationnel et la gestion du changement ;
 « benchmarquer » en comparant avec les « Masters of Public Administration » ou « Master Of Public Management » aux contours variés qui existent dans divers pays anglophones, parfois si différents avec ce qui est enseigné dans le modèle français voire francophone, etc. .

Mais ceci semble difficile à réaliser dans le cadre des curricula actuelles et les modes de gestion des emplois de temps en vigueur. La même problématique semble exister en France au vu des nombreux articles parus ces temps-ci dans les médiats français.

Au total, pour l’Afrique et pour la France, probablement, il s’agit de « benchmarquer » et de « réinventer », sans qu’à notre avis, il soit nécessaire de supprimer. Certains avatars reprochés aux élites peuvent disparaitre si les curricula rénovés permettent leur endoctrinement dans un sens plus conforme aux exigences de leadership transformationnel, de gestion du changement et des ruptures. C’est à ces élites de comprendre que la nature a horreur du vide : refuser certaines réformes, c’est disparaître un jour.

Par ailleurs, les modèles de formation des hauts fonctionnaires sont variés . Un benchmarking établira certainement des différences notoires de programme avec des universités ou grandes écoles américaines, mais aussi avec le modèle français et de l’Afrique francophone. Par exemple le modèle nord-américain accorde une importance à l’enseignement sur les politiques publiques, les comportements organisationnels, les méthodes de recherche, etc. En outre, d’autres masters peuvent épouser des besoins particuliers comme la gestion hospitalière, la sécurité et l’environnement, la gestion des urgences et les catastrophes, des adaptations aux métiers d’inspection générale (audit, évaluation, investigations et détections, etc.) comme c’est le cas avec John Jay Criminel Justice en partenariat avec l’Association des Inspecteurs généraux des Etats Unis, etc. Le lecteur peut trouver plus d’amples informations sur le site des masters aux USA https://www.masterstudies.com/Masters-Degree/Public-Administration/USA/

En fait, il y a une aussi une nouvelle réalité de « l’e-monde »: l’école et les universités sont devenues incapables de transférer toutes les connaissances dont un futur agent aura besoin. Outre l’enseignement des méthodes de recherches, il faut introduire dans les curricula, les capacités d’apprendre à apprendre, donc l’humilité, la passion d’apprendre pour le reste de sa vie, la maîtrise des langues tant l’anglais domine la recherche en management public et dans tant d’autres domaines. Pour l’Afrique, cela suppose de se décomplexer, d’être libre de penser et de créer.

Une grande leçon apprise lors de cette expérience de réforme de l’ENAM des années 90, c’est qu’il ne suffit pas d’un plan pour transformer et changer les choses, les organisations et l’administration publique, que la stratégie a un coût, que les « transformateurs » ont besoin de parrains! Les outils, les plans, les processus, à eux seuls, ne suffisent pas. Les réformes ont besoin de vrais leaders transformationnels qui gèrent des équipes transformationnelles et qui créent d’autres leaders capables de les remplacer. Ces leçons apprises sont largement conceptualisées dans mon ouvrage « Nouveau Management Public et Nouvelle Gouvernance publique : Des paradigmes aux transformations, Abdou Karim GUEYE» et dans divers cas pratiques rédigés à la suite de mon expérience en milieu organisationnel.

Abdou Karim GUEYE, Ecrivain, Inspecteur général d’Etat à la retraite.
Ancien directeur général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature

Bibliographie

 De Gaulle : “L’Ena, c’est moi”, François d’Orcival. Valeurs actuelles.
 Suppression de l’ENA : Pourquoi l’Etat ne fait plus rêver les hauts fonctionnaires. Par Benoît Floc’h et Véronique Chocron. Le Monde.
 L’ENA est-elle une école dangereuse ? Gilles Heuré. Télérama, 1er février 2018.
 L’énarchie ou les mandarins de la société bourgeoise. Jacques Mandrin.
 « La ferme des énarques » : pourquoi il est urgent de réformer cette école qui ne forme plus que de jeunes apprentis sorciers à placer les problèmes sous le tapis. Adeline Baldacchino.
 « Voir l’ENA comme école du pouvoir est passéiste ». Ivanne Trippenbach, candidate au concours de l’ENA en 2015.
 Mon avis sur l’ENA : « L’école devient une business school comme les autres », Paul de Coustin, VOTRE AVIS – Adeline Baldacchino, énarque, Magistrate à la Cour des comptes et écrivain, donne son avis tranché sur la formation de l’école nationale d’administration.
 L’EAN, cette école contestée qui continue de diriger la France, Sophie de Tarlé, Fanny Lauzier, Le Figaro.
 « Le jargon des énarques leur permet de se mettre à l’écart du commun des mortels ». Entretien avec David Brunat, auteur de « Ena Circus »
 National Schools of Government Building Civil Service Capacity. OECD. Preliminary version.
 Enseigner le management public: Expériences internationales. By Didacthèque internationale en management public.
Cas pratiques (en rapport avec le thème)

Cas pratique- Le Centre de Formation Supérieure. Abdou Karim GUEYE (8 pages).
La République de MATEYE. Abdou Karim GUEYE.

 

L’Administration Publique, le Multipartisme et la démocratie en Afrique face aux enjeux du 21eme siècle (Troisième partie)


Communication du Directeur général de l’ENAM, Abdou Karim GUEYE, à la réunion des Directeurs d’ENA tenue à TANGER (Royaume Chérifien)

« Les princes, dans leur félicité, me paraissent fort à plaindre
d’être privés d’entendre la vérité et forcés d’écouter
les flatteurs, non des amis » Erasme.

Conclusions sur l’administration publique, le multipartisme et la démocratie

A/ Les principes de la mutation

Les contours du 21eme siècle sont connus. L’Administration publique africaine dans les pays où la prospective est encore d’actualité, doit accroître la participation, la concertation et l’entrepreneuriat dans les secteurs public et privé. Elle doit se préparer à promouvoir de nouvelles techniques et à générer une nouvelle réglementation.

1°/ Participation et concertationUne authentique démocratie doit aider à construire une Afrique, un des cœurs du monde, car il est évident, comme le souligne Octavio Paz, que le recul du tiers monde n’a qu’une cause : « les initiatives individuelles ne sont pas suffisamment valorisée par l’Etat » La finalité de l’Etat, c’est de mettre en œuvre des politiques publiques qui ont comme finalités la société. En effet, le système politique est composé de sous-systèmes ci-après :

– L’appareil d’Etat, ensemble d’institutions au niveau gouvernemental, législatif, administratif et judiciaire ;
– Des forces politiques composées d’acteurs sociaux non étatiques tels que les individus, les partis, etc. qui sont le reflet des opinions et des intérêts ;
– Des institutions de management au sommet desquels se trouvent un président, un système juridique, etc.

Une synergie entre ces sous-systèmes doit exister pour promouvoir l’Efficacité, l’Efficience et l’Economie. Dans cette perspective, l’Etat a forcément, un rôle d’arbitre et de régulation à jouer, par la participation et la consultation, face aux valeurs et aux intérêts antagonistes.

a) La participation : La crise de l’Etat moderne est connue. Producteur de biens et services, la rareté des ressources et la crise des finances publiques l’obligent à innover, à expérimenter et être orientée vers les nouvelles formes de gouvernance, la technologie et le management public, sous peine de disparaître… « Manager des cohérences et des synergies », il doit consulter, s’appuyer sur les groupes sociaux. La participation devient ainsi une technique de management et un outil de la démocratie.

b) La concertation : La participation a besoin d’être opératoire pour permettre à l’Etat de tisser des liens de partenariat avec les usagers, les organisations publiques, gouvernementales ou non gouvernementales. Acteur des convergences, vers un projet social mobilisateur, l’Etat doit assurer la concertation. Ceci n’est pas possible sans une société civile structurée et organisée. L’Etat doit en créer les conditions et modalités.

2°/ Neutralité, motivation et esprit d’entreprise : Une administration publique entrepreneuriale, neutre, motivée et indépendante du pouvoir politique est la seule voie d’efficacité. Mais son développement dépendra, en grande partie, du système de valeurs des dirigeants. En privilégiant l’Efficacité, l’Economie et l’Efficience, ils contribueront à accroître la neutralité de l’administration. Mais pour cela, ils doivent se muer en véritables managers, régis par un statut général de la fonction publique qui permet la mesure des performances et l’obligation de rendre compte…

B/ Des spécialiste de la gestion stratégique et opérationnelle

La stratégie n’est pas possible sans management. Or, au sein des administrations publiques africaines, se pose le problème de la globalité : un jeu, au niveau planétaire dont ils n’ont pas encore la possibilité d’infléchir le cours. Elles doivent donc commencer à réfléchir en termes d’enjeux planétaires. Par exemple, la redistribution des cartes géostratégiques avec l’émergence de l’Asie, une Afrique du Sud bientôt démocratique, le rapprochement imminent entre Israël et l’O.L.P, le développement des technologies, etc. imposent une autre lecture de la gestion économique. Les administrations publiques africaines doivent s’y préparer.

1°/ La réglementation d’un projet social mobilisateur : L’essoufflement de l’Etat providence devrait s’approfondir, imposant certaines réformes, grâce à une nouvelle réglementation, notamment le développement d’instances d’innovation telles les fondations privées, sous réserve d’un régime de déductions fiscales approprié, apte à encourager la participation de telles structures au financement des besoins collectifs, par exemple, en matière de santé, d’éducation, de recherche, etc. En somme, pour parler comme Alain Minc, il ne s’agit plus, à l’orée du 21eme siècle, de créer une réglementation qui met la société civile et un Etat régalien, face à face, mais plutôt d’instaurer des modèles qui encouragent le développement des initiatives, au niveau de la société civile.
2°/ Vers une nouvelle gestion publique : Le contexte de rareté des ressources et la crise économique mettent fin à l’illusion que la bureaucratie est encore possible, car l’évidence est apparue que, dans les conditions actuelles de l’économie mondiale, le coût de la gestion publique est prohibitif et contraire aux impératifs de compétitivité internationale. Par ailleurs, une démocratie d’opinion émerge, face à des citoyens, à une presse et à des partis politiques, de plus en plus organisés. L’Administration publique doit alors se moderniser, accroître sa flexibilité et l’esprit entrepreneurial. Elle en sera la gagnante, car progressivement, la fierté du service public sera retrouvée. De nouvelles prospectives seraient ainsi ouvertes, au niveau des disciplines telles la science administrative et les sciences juridiques…

Conclusions

LA DEMOCRATISATION, PROJET SYSTEMIQUE, tout en intégrant le phénomène du multipartisme, va au-delà d’elle, pour s’étendre au champ économique, social et culturel. Condition de survie pour l’Afrique, c’est une option, pour parler comme Attali, qui permet de privilégier la durée sur l’éphémère. Et, sans doute, faudrait-il, pour cerner la totalité des enjeux se remémorer Condorcet qui écrivait : « Nos espérances sur les destinées futures de l’espace humaine peuvent se réduire à trois questions : la destruction de l’inégalité entre les nations, le progrès de l’égalité entre les peuples ; enfin, le perfectionnement réel de l’homme » L’Etat Africain et son administration publique n’ont que ces trois objectifs stratégiques à réaliser, face à l’évolution de la société internationale et au multipartisme.

Abdou Karim GUEYE, Inspecteur général d’Etat à la retraite. Ex-Directeur général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature

L’auteur :

Abdou Karim GUEYE est le conseiller en Gouvernance publique du Président Abdou MBAYE et membre du Conseil National du parti Alliance pour la Citoyenneté et le Travail, a été Inspecteur général d’Etat pendant près de trente ans et ancien Directeur général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature du Sénégal.

Article déjà paru sur ce blog : Résister, changer et transformer la politique : pourquoi ?

Prochains articles :

 Choisir le bon leadership politique et bien d’autres encore.
 L’éthique dans tous ces états.
 D’autres encore.