En France, le débat est d’actualité. On prête au Président Macron l’intention de faire supprimer l’ENA. Mais ceci n’est pas nouveau. Plusieurs ouvrages antérieurs ont continuellement disserté sur cette problématique. Une telle option semble radicale : un revirement de ce projet du Général De Gaulle inspiré par Michel Debré, dit-on. De nombreux contributeurs, peut-être pas si désintéressés, animent les débats de thèses et d’antithèses émanant :
d’anciens énarques, défenseurs du système actuel, mais aussi dont certains sont des détracteurs du système qui vont jusqu’à souhaiter sa disparition ;
de doctorants ou docteurs qui pensent que la meilleure référence serait leurs profils ;
des défenseurs d’un modèle universitaire désireux de mettre fin à la dualité « Université – Grande école » même si aujourd’hui il existe une nouvelle filière de recrutement pour les docteurs.
En tout cas, les détracteurs reprochent au système français certains avatars:
les modes de sélection privilégieraient l’accès des classes sociales déjà aisées, en dépit que le système soit basé sur un concours très sélectif que d’aucuns n’hésiteraient pas à qualifier de méritocratie;
il serait le levier des pantouflages et d’une solidarité forte propice au maintien de leurs avantages de corps ;
l’affectation sur la base classement en fin de formation dans les grands corps comme l’Inspection générale des Finances, la Cour des Comptes, le Conseil d’Etat serait une option insensée et peu pertinente ;
les pantouflages, trop rapides, quelques années seulement après leur sortie, permettant à de jeunes énarques d’accéder à des niveaux stratégiques élevés dans les banques, établissements financiers, industriels ;
mais beaucoup plus aujourd’hui, une certaine froideur et distance vis-à-vis des gens, des citoyens, voire du peuple et une proximité accrue avec la finance et les grands groupes, etc.
Mais, en fait, il existe des différences entre le système sénégalais et français:
au Sénégal, il est impossible qu’un sortant de l’ENA (Ex ENAM) ou du Centre de Formation Judiciaire accède directement à ce que la France appelle « grands corps » exerçant au niveau de la Cour des comptes, de l’Inspection générale des Finances (équivalent de l’Inspection générale d’Etat au vu des pouvoirs), Conseil d’Etat. Sur ce plan, le Sénégal est donc en avance sur la France.
Des garanties d’ancienneté et de concours d’accès pour l’Inspection générale d’Etat et à la cour des Comptes sont posées et ont été jusqu’ici respectées, en dépit des affaiblissements né vers les années 2000 qui comportent les germes d’une déstructuration de la fonction publique qui peut-être ne l’est plus au sens originel (une bonne thèse pour les doctorants).
Le pantouflage en direction du secteur privé parait très faible au Sénégal ; à la limite les programmes actuels me semblent très peu adaptés à une telle ambition, en l’occurrence, ce qu’aurait peut-être facilité la réforme des années 90 si elle était allée jusqu’au bout.
Néanmoins, le contexte est favorable à ce genre de débat, car au niveau mondial, on note une forte aversion à l’égard des élites traditionnelles conditionnées par tout un endoctrinement de la distance, du commandement, de la prudence, peu formés au risque, aux « soft-skills » et aux nouveaux savoirs, privilégiant les « hard skills » présumés changer le monde ou les organisations.
De la dynamique des organisations : les ENA n’échappent pas à la règle
Plusieurs doctrines de management traitent de la dynamique des organisations sous de multiples aspects et veulent que celles-ci soient comme les êtres vivants : elles naissent, se développent, stagnent, déclinent, disparaissent. Il existe ainsi tout un lexique spécifique : phases de naissance ou de pionnier, de croissance dynamique, de stagnation ou de maturité, de déclin, de liquidation, etc. A cet égard, au Sénégal, au cours des années 90, avec la création d’un nouveau Ministère de la Modernisation de l’Etat, un audit stratégique de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature concluait à la nécessité de nouveaux défis dans un contexte international d’émergence et d’affirmation du nouveau management public et des « nouvelles technologies de l’information ». Selon cette étude, pour son avenir, l’ENAM du Sénégal avait intérêt à changer pour :
adapter la formation initiale et restructurer son enseignement aux défis du nouveau management public et de la nouvelle gouvernance en plein développement ; impératif devant se traduire par la restructuration des programmes avec de nouveaux modules de management;
intégrer le renforcement des capacités des fonctionnaires par une formation permanente dynamique et un portefeuille de séminaires pertinents par rapport aux enjeux de modernisation, de performance, de réforme de l’Etat et des administrations publiques ;
se positionner sur une dynamique de recherche-action en administration publique pour prendre en compte de grandes questions stratégiques et les enjeux liés aux mutations de l’heure . Par exemple, cet objectif stratégique donnera naissance à plusieurs initiatives dont un journal de recherche dénommé « Sciences administratives et Management Public – SAMP» et la création d’une Direction de la Recherche-action ;
lever des ressources propres, objectif opérationnalisé à travers les concepts de quasi-marchés consacrés par le nouveau management public et au moyen d’une stratégie de valorisation et de rentabilisation des infrastructures de haute qualité détenues par cette école.
Ces recommandations furent traduites en un plan stratégique triennal par le nouveau directeur général formé à la double école des ENA et des Business School, donc à l’aise avec de tels choix nouveaux pour la fonction publique de l’époque, mais banals pour quelqu’un formé dans une école de management des organisations voire des entreprises privées. Le document explicitait divers domaines d’intervention et objectifs stratégiques assortis de plans d’action autour de portefeuille de produits, d’indicateurs et de tableaux de performance. Ce plan (au sens du management stratégique) était probablement le premier du genre dans l’administration publique sénégalaise de l’époque, en ce qui concerne les services publics non personnalisés.
Au total, au cours des années 90, en dépit de toutes les critiques possibles sur le fonctionnement de l’administration publique, des impératifs d’ajustement, de la faiblesse de la recherche en administration publique, de l’émergence d’un nouveau contexte caractérisé par la percée du nouveau management public (NMP) et des « nouvelles technologies de l’information et de la communication », le Sénégal optait pour la réforme, au lieu de la suppression. Plusieurs leçons ont été apprises en matière de gestion du changement, de réformes et de transformation.
Adapter, non adopter
Les difficultés qu’ont connu les réformateurs de l’époque illustrent le danger de généralisations abusives lorsqu’elles émanent de personnes qui ne sont pas des spécialistes d’une discipline et qui pourtant persistent à se prononcer dessus. Pourtant, le nouveau management public devenait une discipline structurée : David Osborne et Ted Gaebler publiaient leur fameux ouvrage « Réinventer le Gouvernement – Comment l’esprit d’entreprise peut-il transformer le service public », Margaret Thatcher, la Nouvelle Zélande et l’Australie déclenchaient des réformes drastiques de leurs administrations publiques, Michel Rocard publiait cette fameuse circulaire sur les centres de responsabilité, etc. Mais ce qui était normal pour les concepteurs de la réforme et les managers choisis pour la mettre en œuvre, formés à l’école du management des organisations et ayant « benchmarqué » plusieurs pratiques au niveau mondial, n’était pas évident pour les « saboteurs » de la transformation qui contestaient ce qu’ils ne connaissaient pas du tout et qui réussiront à faire enterrer ce mouvement. Introduire le management au sein de l’administration public était pour eux une hérésie.
La pluralité des modèles
Il faut le reconnaître ! Pourtant, s’agissant de la formation des hauts fonctionnaires, il n’y a pas que le modèle ENA à la française ; par exemple, le modèle sénégalais et celui des pays africains sont en général différents. Dans plusieurs pays africains, les ENA/ENAM/ISM forment outre des administrateurs civils, des inspecteurs de différents métiers qui vont des impôts, douanes, Trésor, enquêtes économiques, etc. En France, certains de ces profils sont formés dans des écoles de métiers. En Afrique, on note d’ailleurs cette tendance à la création d’écoles de Magistrature, voire de formation judiciaire, du Trésor, voire des Régies financières, etc. Cette tendance à l’autonomie peut être discutée. Par exemple, pour les énarques de ma génération, le fait d’avoir fréquenté la même école, que l’on soit fonctionnaire des impôts, du trésor, des douances, de l’administration générale, de travail, des enquêtes économiques s’est révélé utile :
le fait de se connaître déjà et de fréquenter la même école pendant quelques années d’études a facilité la communication et les échanges sur les grands dossiers de l’Etat ;
une même culture administrative a pu altérer les blocages potentiels dans le traitement des affaires publiques…
Mais, la tendance des différentes professions à se recentrer dans leur propre école peut être un levier pour poser le problème autrement à condition que l’on comprenne les différences qui existent entre manageur, technicien, leader, voire même entrepreneur. En la matière, les choix stratégiques relatifs à la raison d’être des ENA ne sont pas très clairs. Veut-on former des managers, des techniciens, des agents publics à l’esprit entrepreneurial, des leaders ou tout ceci à la fois ? Ou tout simplement des gardiens du Temple chargés de reproduire le système, ce qui aujourd’hui semble être reproché aux énarques français ?
En outre, une nouvelle donne est apparue, la formation en administration publique est dispensée de plus en plus à travers divers masters par des établissements privés d’enseignement supérieur et par des écoles d’administration ou de management de renom qui se sont positionnés à l’international. La concurrence est inévitable et sera rude, mais elle peut accélérer les changements et mettre fin aux résistances face à la prise de conscience des périls qui guettent. Pour perdurer, ne pas scier la branche sur laquelle on est assis, il faut innover, accepter le changement.
La difficulté de réformer
S’il y a presque 26 ans, des cadres sénégalais avaient pensé la modernisation de la formation à l’ENAM dans le cadre d’un débat similaire à celui qui se pose aujourd’hui en France, c’est que « le politique » avait conscience que toute réforme devait ainsi être en forte corrélation avec les objectifs de transformation et de modernisation de l’Etat et les nouvelles formes de gestion publique en développement. Mais d’autres auront empêché ce mouvement . Plusieurs causes d’échec peuvent être évoquées :
le manque d’humilité et le conservatisme, obstacles de taille pour les transformations. Par exemple, des « novices » en la matière contestaient le mouvement au motif que « le management, c’est une affaire de gestion privée des entreprises », en dépit d’un grand mouvement mondial » ;
la peur de la perte de privilèges, de statuts, la culture patrimoniale, l’attentisme, la fameuse loi du pseudo-dynamisme de Bennis, etc. » ;
la généralisation abusive d’analyses sur des concepts que l’on ne connaît pas et que l’on persiste à juger ;
le fait de considérer sa propre expérience et ses propres connaissances comme universels ou uniques, alors que le modèle français et francophones d’Afrique de formation des « élites administratives » ne sont universels ;
l’absence de management des risques non intégrés dans le processus de planification stratégique; en effet, pour le cas de la réforme de l’ENAM du Sénégal, bien qu’un plan stratégique fut achevé, il excluait toute analyse des risques dont certains s’avéreront réels dès le début de la réforme (gouvernance de la structure, culture de leadership transformationnel, communication pour l’appropriation, faible culture de performance, primauté des intérêts de corps, résistance à une nouvelle allocation des ressources aux nouveaux objectifs stratégiques, etc.) ;
des diagnostics peu participatifs donnant tant d’alibis aux « saboteurs de la réforme, etc.
Pour conclure
Cet article ne prétend pas épuiser le sujet. L’importante bibliographie et les articles disponibles sur l’ENA de France mais aussi sur la formation des hauts fonctionnaires témoignent qu’il y a là un vaste sujet de recherche, de benchmarking donc de futures avenues à explorer. Le mouvement de transformation est continu. Par exemple, placé dans les mêmes conditions de l’époque, un expert avisé chargé aujourd’hui de réécrire un plan stratégique de développement pluriannuel d’une grande école aurait certainement pris en compte les développements introduits les modèles tels que le Baldrige Framework, le Balanced Scorecard en exploitant leurs synergie et potentialités, sans exclure l’apport des techniques et méthodes classiques (PEST X SWOT, Analyse des parties prenantes, etc.) Face à ces outils, les pratiques antérieurs de management et d’évaluation des établissements d’enseignement supérieur, publics ou privés, relèvent de l’âge de la pierre.
Réformer et transformer supposent parfois le courage de « taper dans la fourmilière », par exemple de regrouper des matières éclatées qui au fond constituent une même discipline, mais qui plombent les emplois de temps et qui à la limite pourraient être apprises sur le terrain au cours des stages. Pour certains profils d’origine universitaire, il n’y a aucune raison de reprendre un cours de droit ou d’économie déjà appris ; mieux vaut consacrer ce temps à autre chose, par exemple à intensifier la formation dans les « soft skills » et nouveaux savoirs, à faire de ces profils de grands leaders et dirigeants transformationnels. Mais là encore, les statuts, les ancien curricula, les problèmes de corps, une vision technicienne, plombent les réformes, ce qui invite probablement à un certain nombre de mesures fermes :
ouvrir de façon plus large les conseils d’administration et autres comités de gouvernance des ENA/ISMP au secteur privé et aux employeurs et d’autres parties prenantes, car ce sont eux finalement qui créent la richesse nationale;
encourager les écoles doctorales dans ce système comme cela se fait à l’ENAP du Canada et ouvrir une porte de concours pour les docteurs ;
intégrer un puissant cours de « Méthodes de recherches » dès les premiers mois de formation pour ancrer l’esprit de chercheurs dans la culture de l’administration publique, source de curiosité et de flexibilité dans la pensée quotidienne du haut fonctionnaire ;
contenir les pressions qui cherchent à supprimer la notion de grandes écoles absorbées par un système universitaire classique, d’où la nécessité d’un grand plaidoyer en direction de l’autorité politique;
intégrer et adapter les techniques avancées de management et d’évaluation comme le Baldrige Framework, le Balanced Scorecard, le réingineering, le benchmarking, le leadership transformationnel et la gestion du changement ;
« benchmarquer » en comparant avec les « Masters of Public Administration » ou « Master Of Public Management » aux contours variés qui existent dans divers pays anglophones, parfois si différents avec ce qui est enseigné dans le modèle français voire francophone, etc. .
Mais ceci semble difficile à réaliser dans le cadre des curricula actuelles et les modes de gestion des emplois de temps en vigueur. La même problématique semble exister en France au vu des nombreux articles parus ces temps-ci dans les médiats français.
Au total, pour l’Afrique et pour la France, probablement, il s’agit de « benchmarquer » et de « réinventer », sans qu’à notre avis, il soit nécessaire de supprimer. Certains avatars reprochés aux élites peuvent disparaitre si les curricula rénovés permettent leur endoctrinement dans un sens plus conforme aux exigences de leadership transformationnel, de gestion du changement et des ruptures. C’est à ces élites de comprendre que la nature a horreur du vide : refuser certaines réformes, c’est disparaître un jour.
Par ailleurs, les modèles de formation des hauts fonctionnaires sont variés . Un benchmarking établira certainement des différences notoires de programme avec des universités ou grandes écoles américaines, mais aussi avec le modèle français et de l’Afrique francophone. Par exemple le modèle nord-américain accorde une importance à l’enseignement sur les politiques publiques, les comportements organisationnels, les méthodes de recherche, etc. En outre, d’autres masters peuvent épouser des besoins particuliers comme la gestion hospitalière, la sécurité et l’environnement, la gestion des urgences et les catastrophes, des adaptations aux métiers d’inspection générale (audit, évaluation, investigations et détections, etc.) comme c’est le cas avec John Jay Criminel Justice en partenariat avec l’Association des Inspecteurs généraux des Etats Unis, etc. Le lecteur peut trouver plus d’amples informations sur le site des masters aux USA https://www.masterstudies.com/Masters-Degree/Public-Administration/USA/
En fait, il y a une aussi une nouvelle réalité de « l’e-monde »: l’école et les universités sont devenues incapables de transférer toutes les connaissances dont un futur agent aura besoin. Outre l’enseignement des méthodes de recherches, il faut introduire dans les curricula, les capacités d’apprendre à apprendre, donc l’humilité, la passion d’apprendre pour le reste de sa vie, la maîtrise des langues tant l’anglais domine la recherche en management public et dans tant d’autres domaines. Pour l’Afrique, cela suppose de se décomplexer, d’être libre de penser et de créer.
Une grande leçon apprise lors de cette expérience de réforme de l’ENAM des années 90, c’est qu’il ne suffit pas d’un plan pour transformer et changer les choses, les organisations et l’administration publique, que la stratégie a un coût, que les « transformateurs » ont besoin de parrains! Les outils, les plans, les processus, à eux seuls, ne suffisent pas. Les réformes ont besoin de vrais leaders transformationnels qui gèrent des équipes transformationnelles et qui créent d’autres leaders capables de les remplacer. Ces leçons apprises sont largement conceptualisées dans mon ouvrage « Nouveau Management Public et Nouvelle Gouvernance publique : Des paradigmes aux transformations, Abdou Karim GUEYE» et dans divers cas pratiques rédigés à la suite de mon expérience en milieu organisationnel.
Abdou Karim GUEYE, Ecrivain, Inspecteur général d’Etat à la retraite.
Ancien directeur général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature
Bibliographie
De Gaulle : “L’Ena, c’est moi”, François d’Orcival. Valeurs actuelles.
Suppression de l’ENA : Pourquoi l’Etat ne fait plus rêver les hauts fonctionnaires. Par Benoît Floc’h et Véronique Chocron. Le Monde.
L’ENA est-elle une école dangereuse ? Gilles Heuré. Télérama, 1er février 2018.
L’énarchie ou les mandarins de la société bourgeoise. Jacques Mandrin.
« La ferme des énarques » : pourquoi il est urgent de réformer cette école qui ne forme plus que de jeunes apprentis sorciers à placer les problèmes sous le tapis. Adeline Baldacchino.
« Voir l’ENA comme école du pouvoir est passéiste ». Ivanne Trippenbach, candidate au concours de l’ENA en 2015.
Mon avis sur l’ENA : « L’école devient une business school comme les autres », Paul de Coustin, VOTRE AVIS – Adeline Baldacchino, énarque, Magistrate à la Cour des comptes et écrivain, donne son avis tranché sur la formation de l’école nationale d’administration.
L’EAN, cette école contestée qui continue de diriger la France, Sophie de Tarlé, Fanny Lauzier, Le Figaro.
« Le jargon des énarques leur permet de se mettre à l’écart du commun des mortels ». Entretien avec David Brunat, auteur de « Ena Circus »
National Schools of Government Building Civil Service Capacity. OECD. Preliminary version.
Enseigner le management public: Expériences internationales. By Didacthèque internationale en management public.
Cas pratiques (en rapport avec le thème)
Cas pratique- Le Centre de Formation Supérieure. Abdou Karim GUEYE (8 pages).
La République de MATEYE. Abdou Karim GUEYE.
