Conférence sur la protection et l’optimisation des fonds publics : la coopération entre les autorités nationales et internationales – Rabat


Communication de Mme Nafy NGOM KEÏTA,Vérificateur général du Sénégal, Présidente du Comité Directeur du Forum des Inspecteurs généraux d’Etat (FIGE)

Les audits sur l’utilisation des fonds internationaux – Comment dynamiser la coopération ? – Présentée le Mardi 15 Mai 2007, au Centre International de Conférence Mohamed VI de Rabat

« Sur les 300 millions de dollars d’aide versés à l’Afrique depuis 1980, une trop grande partie a disparu dans le trou noir de la fraude, des malversations et des gaspillages ».

Sharon La Franiere, New York Times, Juillet 2005

« … la réalité est à l’opposé de la croyance populaire. L’aide n’a pas été gaspillée : elle a permis aux économies africaines de garder la tête hors de l’eau pendant les périodes difficiles ». Paul Collier, What can we Expect from More Aid to Africa ? Mai 2006

I. INTRODUCTION

Vous m’avez fait l’honneur, en ma qualité de Président du Forum des Inspections générales d’Etat et institutions assimilées, de présenter une communication sur les audits de l’utilisation des fonds internationaux et comment dynamiser la coopération. Vous me demandez ainsi de répondre à la question du comment, donc des modalités. Mettre en œuvre, c’est d’abord définir une vision, des objectifs, les transformer en actions. Et alors, dès que l’action émerge, à condition qu’elle soit structurée, efficiente et efficace, voire pertinente, l’on commence à répondre à la question des modalités.

C’est pourquoi, avec mes collèges du FIGE, nous ne pouvions exclure les dimensions de l’environnement international, les expériences avérées, les bonnes ou meilleures pratiques, pour fonder une vision, apprendre des autres, notamment de la Commission Européenne qui s’est déjà engagée dans cette voie de la protection des fonds internationaux.

D’importants flux d’aides internationales transitent par les structures de l’Etat central non dotées de la personnalité morale, par les ONG nationales ou internationales, financent des projets et diverses agences de développement quasi-autonomes. Il serait possible d’en faire l’inventaire, ce qui n’est pas notre propos aujourd’hui.

La problématique posée est celle de la recherche de la coopération optimale entre les autorités nationales et internationales, pour une utilisation optimale des ressources extérieures qui assurent l’essentiel des financements du développement.

Cette exigence découle d’un constat de carence (1) ayant entraîné une prise de conscience partagée (2).

1. Les avatars d’une gestion face aux impératifs de l’impact

Les impacts du financement international n’ont pas toujours été à la hauteur des attentes. Si je me réfère à notre expérience d’Inspecteurs généraux au niveau du FIGE, ce que nous avons constaté milite en faveur d’une réflexion prospective profonde :

Les projets excellents, qui réussissent sont :

  • ceux qui ont été capables de développer des stratégies de proximité et ainsi que l’adhésion à une vision commune partagée entre les gestionnaires, les bénéficiaires finals, les partenaires au développement ;
  • ceux qui reposent sur un réseau partenarial, qui savent faire faire ;
  • ceux qui pratiquent des systèmes de gestion endogènes à la structure même du projet ou du programme, de planification stratégique axée sur les résultats, qui ont institué une culture de performance, de résultats et de qualité.
Par ailleurs, au-delà de ces leçons apprises, nous membres du FIGE, au cours des audits et évaluations, nous avons aussi constaté que les fonds internationaux octroyés, sous formes de dons, de prêts, d’appui budgétaire posent la lancinante question de l’allocation prioritaire et efficace des ressources aux cibles et à la raison-d’être même qui a justifié le financement. Comment faire pour obtenir une haute valeur ajoutée, un fort impact pour toute unité monétaire dépensée ?

Comment faire pour que des coûts de transactions intérimaires ou d’agences n’obèrent l’allocation prioritaire aux besoins essentiels des bénéficiaires ou des gestionnaires du secteur public ? Si c’était nos propos, il serait possible d’inventorier de multiples exemples d’inefficience et d’inefficacité. Par exemple, au cours des audits ou évaluations, nous avons souvent constaté des projets qui naissent et meurent, remplacés par d’autres, de sorte qu’un de nos rapports a pu parler de « cimetières de projets ». Le défi est là, de financements internationaux qui doivent créer une forte valeur ajoutée et de l’impact, acquérir une légitimité, mettre fin à la discontinuité en assurant la pérennité, faire-faire, être proche des clients, des « usagers-citoyens », des acteurs, des gestionnaires.

Que peut alors devenir l’audit de l’utilisation des fonds internationaux dans ce contexte ? C’est un défi à opérationnaliser.

Au fond, nos constats cadrent adéquatement avec les préoccupations de la communauté internationale, car après plusieurs décennies d’aide, celle-ci s’accorde sur au moins deux exigences, celle de l’harmonisation et d’une efficacité accrues, en somme une aide qui produit des impacts certains au profit des pays et des populations bénéficiaires.

2. Une prise de conscience, le besoin d’une plus grande efficience

Plusieurs conférences internationales et différents actes témoignent de la prise de conscience d’un impératif catégorique, harmoniser et coordonner, lutter contre la corruption, donc contre les fraudes, les abus et les gaspillages, une efficacité de l’aide qui se conçoit mal sans l’atteinte d’objectifs d’efficience et d’impact dont je viens de parler. Je voudrais souligner trois instruments majeurs qu’une volonté de dynamisation de la coopération en matière de contrôles sur l’utilisation des fonds ne saurait ignorer :

  • la convention internationale de Lutte contre la Corruption qui invite les Etats à promouvoir des politiques et des pratiques de prévention et de lutte contre la corruption, la coopération internationale et l’institution d’organes appropriés, en la matière ;
  • la Déclaration de Rome qui reconnaît que les exigences, les processus de planification et de gestion de l’aide induisent des coûts de transactions élevés, ne sont pas conformes aux priorités et aux processus internes de gestion à l’échelon des pays bénéficiaires ; qu’à cet égard, ils ne permettent guère l’appropriation, l’exercice d’un leadership gouvernemental et le renforcement de capacités endogènes.
  • la Déclaration de Paris sur l’Efficacité de l’Aide, approuvée le 02 mars 2005, par 91 pays, dont 26 agences multilatérales et 14 organisations de la société civile, laquelle a constitué un grand espoir pour la communauté internationale, singulièrement pour les pays en voie de développement. Celle-ci a posé des jalons pour une efficacité accrue de l’aide, autour de 5 piliers :
  • l’appropriation par les pays bénéficiaires ;
  • l’adéquation avec la stratégie et les priorités du pays ;
  • l’harmonisation entre les partenaires au développement et avec les systèmes nationaux en vigueur ;
  • la primauté de la gestion par les résultats par rapport à une gestion axée sur les intrants et les extrants immédiats ;
  • l’obligation mutuelle de rendre compte.

En outre, un consensus s’est dégagé sur :

  • l’engagement des bailleurs de fonds et des donateurs à accroître l’aide de 20 % et de s’assurer qu’elle ait un impact sur l’amélioration des services de base tels que la santé, l’éducation, l’accès à eau ;
  • le besoin d’une meilleure flexibilité, de prévisibilité, d’une appropriation accrue.

Ces piliers sont importants pour les membres du FIGE et le autres acteurs présents et partageant les même idéaux, en leur qualité de citoyens des pays en voie de développement. Ces piliers et engagements posent la question d’un management axé sur les performances et les résultats, mais plus fondamentalement d’un partenariat autour de l’excellence et de la qualité. Si l’on se réfère aux conventions précitées, l’on se rend compte que les audits ou évaluations doivent également répondre à la question suivante : l’aide est-elle effectuée en conformité avec les priorités des pays bénéficiaires, aux besoins de réduction de la pauvreté et d’impact ? L’approche n’est plus alors celle de l’audit classique, mais celle des performances en englobant, outre les critères classiques, ceux de l’efficacité, de l’optimisation de ressources, notamment de l’efficience et de l’économie.

En prenant en compte ces préoccupations le FIGE travaille à devenir un acteur crédible de la coopération internationale en matière de protection des fonds publics (Ire Partie). En effet, malgré la diversité des dispositifs juridiques (A) le FIGE est parvenu à travers des efforts de normalisation et d’harmonisation entrepris, à élaborer un plan stratégique 2007-2009 (B).

Cette exploration des voies d’avenir, alliant courage de la réflexion et audace dans l’action, fera de notre forum, un acteur majeur de la coopération dynamique qu’exige l’ampleur des financements internationaux (IIe Partie).

Ire PARTIE : LES AXES STRATEGIQUES EN COURS DE MATURATION AU NIVEAU DU FIGE SONT CONFORMES AUX BESOINS D’UNE COOPERATION INTERNATIONALE EN MATIERE DE PROTECTION DES FONDS

Avant de procéder à la présentation du plan stratégique 2007-2009 du FIGE, je voudrais d’abord vous exposer le panorama des dispositifs juridiques en vigueur dans nos Etats.

A – Le Panorama des dispositifs juridiques en vigueur, normalisation et harmonisation.

S’agissant des Inspections générales d’Etat et institutions assimilées, membres du FIGE, les dispositions suivantes sont en vigueur :

  • l’observation des textes de lois et règlements qui régissent le fonctionnement administratif et financier ;
  • l’utilisation des crédits publics et la régularité des opérations des administrateurs, des ordonnateurs, des comptables et des régisseurs de deniers publics ;
  • la proposition de mesures tendant à simplifier le fonctionnement des services publics et à améliorer la qualité de l’administration publique ;
  • le contrôle de la gestion administrative et financière des services judiciaires, sous réserve du respect de l’indépendance de la Magistrature ;
  • des enquêtes ponctuelles de détection de fraudes sur dénonciation ou à la demande de l’autorité présidentielle ou primatorale.

Traditionnellement, et depuis les premières années de l’indépendance à nos jours, en Afrique, elles fournissent une opinion indépendante à un Président de la République, à un Premier Ministre en :

  • examinant les systèmes, les outils et les pratiques de gestion, par référence à des critères les plus variables : d’efficacité, d’efficience, d’optimisation des ressources, d’opportunité, de conformité aux lois et règlements ;
  • suggérant, au terme d’études qui leur sont confiées, des réformes et des ajustements de divers dispositifs organisationnels, comptables ou financiers ;
  • menant des investigations de détection des fraudes, à la suite de dénonciations anonymes ou officielles, ou sur prescription de l’autorité présidentielle ou primatorale ;
  • collectant des preuves et des éléments probants, pour se forger une opinion étayée de commentaires ou d’observations pertinents;
  • faisant rapport et en assurant le suivi des directives présidentielles ou primatorales par des relances ad hoc ou des missions spécifiques de suivi.
  • dans certains pays, en contrôlant les subventions voire des fonds privés obtenus par appel à la générosité publique ; l’exemple du Sénégal est expressif à cet égard, avec plusieurs rapports publiés sur la gestion de cet organisme.

S’agissant des pratiques internationales, les procédés et les types de contrôles de fonds sont divers et variés et couvrent le rating par des agences de notation, des contrôles ex-post, le suivi-évaluation sur la base de rapports d’activités, des audits externes, l’intervention des commissaires aux comptes, etc. A cet égard, au niveau de la Commission Européenne, nous constatons, avec bonheur, la poursuite d’objectifs similaires aux nôtres, mais aussi d’autres objectifs de réduction des risques en amont par la mie en place d’un cadre juridico-financier basé sur un code de bonne conduite, des contrats standard, un règlement financier qui exigent des audits réguliers, notamment de type financier, avec une dimension prospective. En sus de ces audits, la Commission réalise des évaluations en aval, des contrôles concomitants de EuropAid en matière d’éligibilité des fonds. Elle s’appuie aussi sur l’office Européen de Lutte antifraudes (OLAF), créé en 1999, dont mes collaborateurs du Secrétariat exécutif du FIGE ont apprécié l’énorme travail de formalisation et d’identification du modus-operandi des fraudes effectué au niveau de cet organisme. Sa démarche inclut aussi des outils et des supports de détection, tels que le Manuel de l’OLAF.

Globalement, chacune de nos structures d’audit appelées à s’insérer dans un partenariat pour une coopération dynamique utilise des outils de gestion et des processus de vérification qui peuvent être variables et différents. Un enjeu sera donc l’harmonisation, les échanges, la coopération et l’assistance technique.

Assurément, pour dynamiser notre coopération, de manière efficace et efficiente, il est impératif, dès le début d’apprendre de tous outils et supports, pour être en phase avec cet environnement institutionnel. C’est déjà un premier axe de coopération dans le domaine de la formation et de l’échange sur les bonnes pratiques. C’est pourquoi, je voudrais proposer un premier inventaire qui pourra être la base future d’études approfondies pour normaliser ensemble, dans le cadre du processus dynamique que nous souhaitons mettre en œuvre.

C’est en partant de cette sorte d’état des lieux que le FIGE a élaboré son plan stratégique.

B – Le Plan stratégique 2007-2009 du FIGE

Les ambitions du Forum des Inspections générales d’Etat (FIGE) reposent sur un plan stratégique 2007-2009 qui consacre l’objectif stratégique majeur suivant : « Le FIGE est un des leaders de la pensée stratégique sur le secteur public africain ; il est un interlocuteur privilégié pour tout ce qui concerne la vérification, le contrôle, l’audit, le conseil et les études sur le secteur public et ses relations avec la bonne gouvernance, le management public et l’obligation de rendre compte, avec comme résultat attendu : des extrants à haute valeur ajoutée pour la gouvernance, le management public, la consolidation d’un Etat de droit en vue d’atteindre un Etat de classe internationale. »

Pour réaliser cet objectif stratégique majeur, une série de plans d’action 2007 – 2009 a retenu les domaines d’intervention suivants :

I – Contrôle, Vérification, Audits, évaluations, études, conseils et enquêtes.
II – Formation – action.
III – Recherche-action.
IV – Nouvelles technologies de l’information et de la communication.
V – Réseautage, Partenariat, coopération régionale et internationale.
VI – Bonne Gouvernance stratégique et organisationnelle.

Si je m’en tiens au volet « Protection des fonds, audits, prévention et détection des fraudes », tantôt retenu par le Plan stratégique du FIGE, comme domaine d’intervention stratégique, tantôt comme objectif stratégique ou opérationnel, l’objectif suivant transparaît :

« En matière de vérification, Contrôle, Audits, évaluations, études, conseils et enquêtes, l’objectif du FIGE est de « Promouvoir l’harmonisation concertée et ajuster les dispositifs et processus de vérification, de contrôle, d’audit, d’évaluation, d’étude, de conseil et d’enquête aux priorités et aux enjeux de la bonne gouvernance et du management public axés sur des résultats et des impacts durables pour le développement. ». Cela signifie aussi que le FIGE cherche un partenariat (le partenariat est un des domaines d’interventions stratégique de son plan 2007-2009) pour tout ce qui concerne « des référentiels pour la gestion et l’action, sous formes de normes, d’outils, de codes, manuels ou guides, le renforcement des capacités d’investigations, de prévention et de détection des fraudes…. »

Pour tous les domaines d’intervention stratégique précités, des partenariats sont possibles, par la formation et la recherche-action, par la définition de cadres stratégique et opérationnels, par la consolidation d’un réseau mutuellement bénéfique.

Je voudrais signaler, qu’en matière de protection des fonds et d’audit, notre Réseau veut consacrer un effort important de renforcement des capacités à l’usage et la dissémination des nouvelles technologies de l’information et de la communication, pour en faire, comme décrit dans notre Plan stratégique, « un puissant moyen de visibilité, de productivité, d’efficience du Réseau, des processus de travail et des activités des ISCOA. L’ambition est grande, elle doit l’être tout autant, sinon plus, en ce qui concerne la coopération internationale, vu l’ampleur des financements, des projets et programmes bénéficiaires des financements internationaux.

IIe PARTIE : L’AMPLEUR DES FINANCEMENTS JUSTIFIE UNE COOPERATION DYNAMIQUE

A – L’ampleur des financements

Depuis 1960, près de 650 milliards de dollars d’aide ont été alloués aux pays d’Afrique subsaharienne par les pays membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE (Revue Finances et Développement – Décembre 2006, p. 14).

Ce chiffre serait encore plus élevé si l’on y ajoutait les contributions des pays émergents non membres du CAD, tels que la Chine, l’Inde et certains Etats du Golfe.

L’aide totale des pays riches à l’Afrique subsaharienne constitue l’essentiel des flux financiers nets déclarés vers ce continent, dont elle représente entre 40 % et 90 % chaque année depuis 1970. Même si les prises de participations et l’investissement direct étranger ont fortement progressé depuis le milieu des années 90, ils sont concentrés dans un petit nombre de pays. Pour la plupart des pays, l’aide publique au développement (APD) reste la principale source de capitaux, puisqu’elle représente près de la moitié du total des flux nets de capitaux.

Les pays de l’OCDE considèrent une large gamme de financements comme faisant partie de l’APD, notamment des dons à objectifs spécifiques tels que les coûts d’administration des programmes, l’aide alimentaire, l’aide d’urgence, la coopération technique et les allègements de dettes.

Le reste est formé des « dons à objectifs non spécifiques » et constitue ce que les contribuables considèrent comme l’aide extérieure : le financement de projets dans les domaines de l’éducation, des infrastructures, de la santé, ainsi que l’aide au budget général.

Les fonds publics internationaux octroyés sous forme d’aides, de dons ou de prêts posent un premier problème récurrent d’exhaustivité, d’efficacité et d’efficience et de pertinence de contrôles sur ces fonds pour s’assurer de sa bonne et optimale utilisation.

Ces financements, si nombreux et variés, sont-ils tous, en tout cas dans des proportions significatives, évalués et contrôlés ?

Quel est le pourcentage des portefeuilles de projets et programmes audités et évalués ?

Je suis sûre que nous répondrons au cours de nos échanges à cette question complexe.

B – La nécessité d’agir ensemble, sur la base d’une vision partagée et d’un partenariat mutuellement bénéfique

Agir ensemble, suppose d’identifier comment contribuer à lever ces contraintes. Si l’on se réfère à une discipline voisine, l’évaluation, il a été proposé la mise en place d’une structure internationale indépendante d’évaluation des projets et programmes financés par les bailleurs et donateurs. Certains pays, par exemple en Chine, essaient de renforcer la supervision des projets bénéficiaires de l’aide étrangère, avec l’institution de rapports annuels normalisés, transmis pour notation, d’examens analytiques sélectifs et même par la création d’un Département d’audit de l’Aide Etrangère. En hollande, une approche a été définie pour des investigations, à la suite des importants flux d’aide octroyés à l’occasion du Tsumani, dans le cadre d’une réunion regroupant 17 pays, dont un pays africain, le Kenya, avec la séquence opératoire ci-après :

  • réflexion sur l’obligation de rendre compte sur l’aide, notamment par l’inventaire et l’analyse des problèmes de transparence et d’obligation de rendre compte qui se posent à propos des aides publiques et privées ;
  • l’identification des sources de provenance des aides octroyées, des bénéficiaires, de canaux et circuits de mise à disposition ;
  • la proposition de recommandations sur les modalités d’amélioration de la transparence et de l’obligation de rendre compte.

C’est dire que lorsque les enjeux sont multiples et immenses, (je dois dire, qu’à ce stade, je ne peux donner des chiffres sur le portefeuille de financement audités et évalués par rapport à l’effectif et au financement total mobilisé ou dépensée), c’est la synergie et le partenariat qui deviennent le moyen d’agir efficacement, en somme l’ampleur du défi invite à exploiter les synergies possibles, pour aller ensemble de l’avant.

Un impératif de gestion efficiente, c’est avant tout, de décliner une vision commune et des orientations stratégiques partagées et pertinentes. A mon avis, cela suppose de les formuler à partir d’instruments internationaux que nous partageons tous, notamment la Convention internationale sur la corruption, les déclarations de Rome et de Paris, mais aussi à partir des dispositifs institutionnels de nos différents pays, des objectifs d’un développement durable axé sur les résultats et les impacts, etc. C’est un travail lourd, qu’une commission pertinente pourrait entamer, selon des termes de références à finaliser. Ce qui est en jeu, à cet égard, c’est comment organiser la gouvernance de la coopération recherchée, comment opérationnaliser dans ce cadre la coopération et le partenariat

L’opérationnalisation pourra emprunter plusieurs procédés et englober des chantiers de recherche-action, de formation-action dans les champs de l’harmonisation, de l’identification et de la diffusion des bonnes pratiques, pour ensuite agir ensemble dans des travaux et missions d’audit. Les finalités poursuivies dans ce cadre pourraient concerner maints aspects, notamment:

  • l’inventaire des problèmes et une réflexion sur l’obligation de rendre compte corrélée à l’audit ;
  • la nature des dispositifs organisationnels et fonctionnels que nous serions amenés à mettre en œuvre ;
  • l’identification et la diffusion des bonnes pratiques, l’ajustement aux contextes et spécificités des membres du Partenariat et l’appui à la mise en œuvre ;
  • la définition de canevas, de systèmes, d’outils, voire de guides et manuels, permettant de s’assurer, de façon efficiente et productive, que les fonds internationaux font l’objet d’allocations qui produisent des résultats et des impacts, conformes à des priorités ou des critères d’attestation, de conformité, de performance et résultats prédéfinis ;
  • la gestion des connaissances et de l’apprentissage à partir de la pratique, des processus, des résultats et des impacts constatés, en tirant les leçons apprises, pour s’ajuster, chaque fois que de besoin ;
  • l’exploitation au mieux les synergies de ressources pour être plus efficients et pour accroître la légitimité.

Au-delà de cette vision, il convient de formuler des objectifs et des critères d’audit pertinents.

En effet, des objectifs de normalisation, d’harmonisation et de publication de directives de supervision et d’exécution des processus d’audit s’imposent. Qu’il s’agisse d’enquêtes, d’investigations, des instruments et des outils existent déjà tant au sein de la communauté qu’au niveau des pays en voie de développement partenaires. En effet, les objectifs d’audit peuvent être choisis de façon contingente, tout dépend de leur nature, par exemple. Que seront-ils en matière d’audit des fonds internationaux ?

Quant aux critères d’audit, ils sont variables et vont des critères classiques de conformité, d’attestation financière à ceux de l’efficacité, de l’optimisation des ressources, avec ses aspects que sont l’efficience et l’économie. S’il faut envisager des aspects tels que l’impact, la durabilité, la pertinence, alors il faudra envisager une approche intégrée, car la démarche sera aux confins de l’audit et de l’évaluation, ce qui n’est pas sans intérêt, vu les objectifs des déclarations de Rome et de Paris. Cela est possible, mais commande une réflexion préalable beaucoup plus lourde et des ressources d’audit plus importantes.

Il y a là une sérieuse et profonde étude à finaliser quant aux objectifs de normalisation et d’harmonisation précités

CONCLUSION

Je voudrais conclure en soulignant que dynamiser, c’est changer de paradigme, c’est pratiquer l’écoute attentive, c’est se dire que finalement l’impact et les résultats au profit des bénéficiaires sont de la plus haute importance, la seule capable de donner une légitimité aux financements internationaux. J’espère que les quelques principes et orientations sommaires que je viens d’esquisser contribueront à jeter les bases d’une réflexion plus approfondie sur un idéal commun partagé : dynamiser la coopération internationale en matière d’audit de l’utilisation des fonds internationaux.

Je vous remercie de votre aimable attention.

Bibliographie

– La protection des intérêts financiers de l’Etat et de l’Union Européenne – Kjell Larson et Johanes Stenback Madsen

– Implementing the Paris Declaration on Aid effectiveness. Welcome remarks by Tom Crouch, Country director. Asian Development Bank. Joint Government of Phillipins Development Partner’s Forum.

– Audit Inspect international aid project. Lin HU (China Daily)

– Déclaration des ONG sur l’efficacité de l’aide.

– Déclaration de sur l’harmonisation. 25 février 2003.

– Les ressources des ONG et leur contrôle. François RUBIO et Cécile ZIELE.

– L’accroissement de l’efficacité de l’aide en Afrique. Nicolas Van de Valle. Directeur du Projet de l’efficacité de l’aide.

– Managing development Aid for greater Effectiveness. Dr Devendra Ray Randay. Meeting Nepal Development Forum. 2202, Pokhao.

– Déclarations de Paris et de Rome.

– Plan stratégique du FIGE 2007-2009.

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